农药包装废弃物回收:上海经验和启示

中国社会科学院农村发展研究所 魏 珣

农业部农村经济研究中心 金书秦

中国是最大的农药消费国，2011年中国消费的农药超过178.7万吨。①数据来源:国家统计局、环境保护部《2012中国环境统计年鉴》。农药的过度使用造成许多污染和健康问题，有丰富的研究集中在过度喷洒农药导致的环境和健康问题上，却很少关注到农药包装废弃物的随意丢弃也已经成为农村环境新问题(金书秦，2013)。根据农业部农村经济研究中心、国家棉花产业技术体系产业经济研究室在全国棉区对近1500个农户的调查，约62%的农户在稀释完农药后直接将包装丢弃在田间或水中。②该调查为2013年7～9月实施，由农业部农村经济研究中心杜珉研究员主持，在全国三大棉区共计回收有效农户问卷1458份。据估算，我国每年废弃的农药包装物约有32亿多个，包装废弃物重量超过10万吨，而包装中残留的农药量占总重量的2% ～5%(焦少俊，2012)。一方面，包装本身为塑料或玻璃制品，不易降解，对水体、土壤造成污染;另一方面，更为严重的是包装袋(瓶)中残留的农药则直接进入水体或土壤环境，造成严重的污染和健康威胁。

一、农药包装物随意丢弃的政策和理论解释

在政策安排上，对农药包装废弃物进行管理的必要性逐步得到认识，但仍然处于初步阶段。《农药使用环境安全技术导则》(HJ556-2010)提出“完好无损的包装物可由销售部门或生产厂家统一回收”。2011年环境保护部下发的《关于进一步加强农村环境保护工作的意见》(环发［2011］29号)，进一步强调了对农药包装废弃物管理的要求。2013年国务院办公厅下发的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》(国办发［2013］7号)将“建立农药包装容器等废弃物回收制度”列为土壤污染防治的主要任务之一。尽管在政策形式，从部门规定上升到国务院文件，体现了国家对该问题的重视，但是至今尚无具体的政策安排，缺乏有效手段。

农药废包装的随意丢弃可以归结为外部性问题，即农户保留或妥善处理废包装的成本无法通过出售农产品或其他市场渠道收回。农药包装被随意丢弃的关键原因有两个方面:一方面，空的农药包装无法进入农户的家庭再利用体系，相比其他废弃物而言，并且因为有一定的危险性，农药包装对于农户而言是纯废弃物;另一方面，我国尚未建立起像普通废旧纸张、塑料等类似的农药废包装回收市场，农户没有收集农药废包装的动力。

国际上，无论是发达国家(如澳大利亚、比利时)，还是发展中国家(如巴西)都开展了农药包装废弃物回收方面的探索，并取得一定成效。外部性内部化的实质是在政府、市场、社会主体之间进行合理的责任分担，从而内化外部关系、消除外部效应(金书秦等，2010)。基于三类主体的责任分工，在世界范围来看，农药包装废弃物回收的模式可以分为三类(何在中、金书秦，2013):第一类遵循污染者付费原则，主要由农户承担回收的责任，例如德国、澳大利亚、加拿大。第二类是遵循生产者责任延伸制度，主要由农药生产企业承担回收的责任，比利时、法国大抵沿用该模式。第三类是政府购买或提供全部或部分公共服务，由政府财政承担回收的主要责任。

二、上海市探索农药包装废弃物回收的主要做法

上海市崇明县自2005年就开始在农药包装废弃物回收方面进行探索，其他区县也陆续展开，走在全国前列。总体而言，上海的农药包装废弃物回收采取以上归纳的第三类模式，即政府财政承担回收的主要责任，不同区、县之间具体的实施方式又有所差异。

(一)嘉定:捆绑农药补贴政策，强制回收。

嘉定区自2010年开始实施农药包装废弃物回收工作，其关键措施是将农药包装废弃物回收与补贴农药挂钩。该区结合本区蔬菜和水稻种植的特征，每年更新补贴农药目录，目录内的农药农户只需自付20%的药价，补贴农药实行连锁经营和统一发放。农户每次购买补贴农药必须“四物齐全”，即身份证、IC卡(存储农户种植面积等基本信息)、田间档案(打药记录)、上次购买的农药包装。通过这种强制措施，基本实现补贴农药包装废弃物的全回收。据估算，补贴农药占全区农药消耗量的一半左右。

回收的具体操作由各镇农业服务中心负责，结合蔬菜补贴农药连锁经营网点和水稻统供农药发放点，共设立11个回收网点，集中回收后交由有资质的危险废弃物处置公司焚烧处理。区财政补贴对网点回收工作以每吨农药包装废弃物14 223元进行补贴，另外支付处置费用(包含运输)为3585元/吨(2012年价格)。2010～2012三年累计回收农药包装废弃物126余吨。

其主要问题有:对于不在补贴目录中的农药包装废弃物，尽管收集点接受，但是由于缺乏对农户的激励，回收效果不好。

(二)崇明、奉贤:利用供销网络，激励农民积极性。

根据上海市对崇明“生态岛”的定位，崇明县自2005年开始实行农药包装废弃物回收探索。崇明主要利用供销社①供销社供应全县70%以上的农药。网络，在全县设立27个回收点。通常由村保洁员或河道管理员兼职担任农药包装废弃物回收员，回收员按照农药袋0.025元/个、农药瓶(包括玻璃和塑料)0.05元/个向村民回收，由其分类(塑料袋、塑料瓶、玻璃瓶)、整理、捆扎后以相同价格交至对应的集中回收点，年终区财政以其回收业绩的40%支付其回收报酬。

根据核算，2012年，每吨农药包装废弃物的回收费用为8820元，处置费用为2540元，回收资金包括按件直接支付给农户的费用、回收员补贴、网点补贴三部分。2012年共回收废弃物150.5吨，包括瓶313.31万只，袋1828.05万个。

奉贤区自2011年开始在其所辖两个乡镇试点，2012年在全区全面展开，其做法与崇明县类似，结合供销社和农资销售公司建立集中回收网点。与崇明按件计价不同的是，奉贤实行按重计价，农户交回农药包装可获得3元/公斤的报酬。区财政补贴回收费用为10 000元/吨，处置费用为4000元/吨。

崇明和奉贤的做法较好地鼓励了农户交回农药包装的积极性，但同时也带来了一些问题，由于3元/公斤的价格甚至高于市场上普通废物(如报纸)的回收价格，有农民将非农药包装废弃物也夹在其中以获取补贴，造成财政资金的浪费。

(三)松江:政府提供基础设施。

松江区自2008年开始实行农药包装废弃物回收，区内农业经营组织化程度较高，大部分为家庭农场或合作社，其对农药包装废弃物回收的主要做法是:由区财政出资建造65个专用的垃圾回收站(每个面积5平方米)，农资公司向农户配送农药时，农户自愿将包装废弃物装袋并交还，每袋可获得10元的补助，由配送车送至回收站，最后由专业处置公司拉走进行焚烧处置。每吨垃圾的回收费用为13 000元，处置费用为3500元，由区财政按照处置公司的计量重量结算。

由于目前尚没有标准的垃圾袋，因此农户装袋具有随意性，另外垃圾回收站缺乏必要的安全措施，成为周边居民特别是儿童的安全隐患。

三、小结

综上，对上海市各区县在农药包装废弃物回收方面的探索归纳如表1。

上海市在农药包装废弃物回收和处置方面走在全国前列，但是需要注意的是，上海市的财政实力非一般地区可比，其理念值得借鉴，但具体做法未必能够在其他地区推广。此外，区县各有特点，但也存在一些共性的问题，未来在全国范围实施农药包装废弃物回收制度应当尽量避免:

表1 上海各区县农药包装废弃物回收体系特点归纳

第一，对农药包装废弃物的清洗没有任何要求。国际上无论是发达国家(如德国、比利时、美国)，还是发展中国家(如巴西)，基本的要求都是农户在打药时将包装物清洗三遍以上才能交回，且清洗的水应倒入喷雾器与药液一起喷洒。这样才能保证交回的包装物具有一定的清洁性，否则就是将分散的污染变为集中的污染，不利于后期的处理和处置。

第二，回收过程除崇明县外，普遍缺乏对包装物的分类，塑料袋、瓶、玻璃混合一起，不利于后期处置。另外储存和运输过程中的安全措施尚不完善，容易造成局部农药残留量的富集，影响工作人员和周边居民健康。

第三，处置方式单一，目前全部为高炉焚烧。塑料制品焚烧产生二恶英是高度致癌物质，此外，包装物中农药残留集中焚烧可能对周边大气环境造成严重影响。

四、启示

当前，生态文明建设已经成为国家顶层设计“五位一体”中的重要一极，农业生态文明则是整个生态文明建设的重中之重。农业环境治理已经成为美丽乡村建设的核心要素，各项制度也在陆续开展研究或探索。上海经验对于我国其他地区开展农药包装废弃物回收有以下四个方面启示。

(一)各地启动回收工作刻不容缓，但要合理选择适合本地区的回收模式。

上海经济发达，政府关注的焦点已经超越税收、GDP等传统的内容，更多地关注提供公共服务，环境保护是其中最为重要的部分之一。其政府财力雄厚，工业和城市生活污染治理能力相对成熟，农业领域是短板。农业份额在整个地区经济中分量很低，公共财政有能力承担当地农业所带来的环境问题的治理成本。而2002年申办成功、2010年举行的上海世博会则为上海在2005年就开始农药包装废弃物回收工作提供了最初动力。因此，为了取得立竿见影的效果，政府愿意直接主导和推动该项工作的实施。对于全国其他地区，尽快启动农药包装废弃物回收工作刻不容缓，但应当根据当地的财政实力、行政能力、农业经营组织化程度等因素选择合适的回收模式。例如在经济发达的江浙地区，可以大致模仿上海模式;在不太发达的中西部地区，则应更多强调农药企业的生产者责任;在农业经营组织化、规模化较大的地区，则应充分调动农业经营主体积极性。

(二)立足农业发展实情，将包装回收纳入农技服务体系。

我国农业长期以来具有小规模分散经营的特征，在对各利益相关责任划分的时候要充分考虑这一特征，“污染者(农民)付费原则”目前尚不太适用于我国农业环境保护领域，应当主要从正面激励入手(金书秦等，2013)。农药包装回收不是一个孤立的事情，而应将其纳入合理使用农药的相关技术服务体系中去。一方面，对农户在农药包装物清洗、回收等行为进行宣教、引导和鼓励。针对农药的使用，开展农民用药知识和技能培训，提升农民的环保意识，对农民用药和农药包装物回收进行技术指导;另一方面，要结合农业发展新趋势，推动农药包装废弃物回收。未来，专业大户、合作社等新型主体将成为我国农业经营的重要力量，这些农业发展的新趋势将为农药包装废弃物的回收带来机遇。例如通过引导成立植保专业合作社，农业社会化服务公司等形式，建设一批农药喷洒、包装物清洗、包装物回收等专业农业服务主体，让这些主体走向田头。农业经营的规模化、组织化和专业化的提高，将为农药包装废弃物回收制度提供更好的实践土壤。

(三)整合已有政策，强化源头管理。

对农药生产者的源头管理是农药包装废弃物实现有效回收、再利用的重要保障。一方面，强化农药包装的标准管理，例如对不同类型的农药规定使用不同材料的包装物，以便实现包装废弃物有效的回收、分类和再利用。不断推动科学技术在农药包装物上的应用投入，例如包装材料的技术升级，包装物的可追溯识别等技术应用。在包装分类管理的基础上，整合现有的农资补贴政策，要求进入补贴目录的农药企业必须进行一定比例的包装废弃物回收。另一方面，通过增值税调节。《中华人民共和国增值税暂行条例》规定:纳税人销售或进口饲料、化肥、农药、农机、农膜增值税率为13%。明确农药生产企业用于回收农药包装物的材料、运输、加工成本作为农药生产企业增值税抵扣项从课税基数中扣除。明确农药生产企业使用回收利用的包装物进行再加工与生产时给予增值税率的优惠。

(四)健全法规体系，强化制度保障。

有效的法规体系是农药包装物回收制度安排的基础。我国目前关于农药包装物回收的法规仅《固体废弃物污染环境防治法》规定了农药生产销售企业、使用者承担农药包装废弃物污染防治责任，但对如何分担回收成本、回收处理的具体技术指引等尚无具体相关条例或实施办法。《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》仅提出“建立农药包装容器等废弃物回收制度”，如何建立、建立后如何实施等问题尚无具体答案。在当前和今后进行的土壤污染防治立法、农药管理条例修订工作中，应当将农药包装废弃物回收制度作为重要内容纳入进去。

略)