中国（上海）自由贸易试验区建设对航运发展的影响

上海国际航运研究中心 张永锋

随着全球新的国际贸易规则如TPP（跨太平洋伙伴关系协议）、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）、PSA（多边服务业协议）和BIT（全球多边投资协定）等的不断推进，当前世界经济贸易规则、标准和格局使国际贸易投资规则体系面临重塑，包括推行更高标准的贸易和投资自由化，更加强调服务贸易开放、公平竞争以及权益保护。然而，中国当前市场经济发展程度、贸易政策自由度及国内经济规则完善程度仍然无法全面与国际接轨，迫切需要中国进一步开放。与此同时，伴随中国经济已经成为世界第二大经济体，世界经贸发展需要中国，中国也需要不断优化对外投资自由化、贸易便利化，逐步提升人民币的国际影响力，更快更健康地融入世界经济发展。

改革开放30年来，原有的人口和政策红利优势日益削弱，而各类资本要素成本不断攀升、投资与消费结构有所失衡、部分行业产能过剩严重、资源消耗偏高、环境压力增大等问题，越来越制约未来中国经济的发展。传统低成本、高消耗、粗放式的发展模式已经越来越不适应当前经济发展形势，未来产业迫切需要转型与升级，以更好地满足经济与社会发展需求。而自贸区就是对于深化改革的重要实践探索，也可以形成对外开放、促进国内体制改革的倒逼机制。

在此背景下，2013年9月18日，国务院发布了《关于印发<中国（上海）自由贸易试验区总体方案>的通知》，由此正式拉开了中国自由贸易试验区的建设步伐。方案明确指出，要加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，其重心在于服务贸易的扩大开放，以及对整体行业服务环境的优化。

一、中国港口航运业开放及发展状况

自2001年正式加入世界贸易组织以来，中国明确提出了对海运服务（不包括沿海和内水运输服务）的开放进程，加之CEPA/ECFA 等协议更加开放地推进了海运服务贸易的发展，相关港口和航运政策的开放也取得了明显进展，参加国际航运事务的谈判和决策地位得到加强和改善。不过，由于长期受体制与机制影响，“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等现象依然存在，部分领域的航运发展有待进一步对内与对外开放。

综合来看，中国港口航运业发展情况呈现出以下特点：

1.航运主业及辅助业相关制度的开放基本与国际接轨，但综合竞争力还有待提升

根据世界银行STRI 数据库（Service Trade Restriction Index Database）,对13 个全球主要的发达国家和发展中国家在国际远洋运输服务和海事辅助服务方面的限制政策进行横向对比，以反映中国航运政策的开放程度在全球范围内的地位。在国际远洋运输服务领域，中国和EU20 的限制指数最低，仅为15，如图1所示。

总体而言，中国航运业的开放程度处于世界领先地位。从2013年版本负面清单来看，仅有限制投资水上运输公司（中方控股），投资定期、不定期国际海上运输业务允许外商控股，限制投资船舶代理（中方控股）等内容，其他基本都已经放开，无法律限制。从行业发展来看，航运主业及辅助业的行业竞争比较激烈，开放程度较高。

不过，当前中国国际航运企业的国际竞争力还不强。从贸易规模来看，2012年中国外贸海运货量为30.2 亿t，占世界总量比例16.5%，而中国控制船队吨位仅为世界总量的8.17%；从企业角度来看，从事国际航运的企业有210 多家，其中绝大多数为国有企业，仅中海、中远和中外运就占总吨位的71%。中国的港航企业无论是资金实力、技术水平，还是管理人才诸方面与国际航运巨头相比都有一定差距，在航运服务水平、管理理念等方面仍有待提升；从货物承运比例来看，中国集装箱外贸货物中的中资船舶承运比例仅为18%，干散货为30%，油船运输为45%。

图1 海运服务贸易限制指数

2.港口主业及辅助业市场相对封闭，港口服务相关环节有待进一步开放

从中国港口发展来看，中国港口的管理体制经历了“由中央交通主管部门，到中央与地方（所在城市）共同管理”，“由中央交通主管部门为主，到以地方管理为主，港口完全下放”，“由所在城市管理”的三个发展阶段。从总体上说，中国港口管理体制改革以后，基本实现了政企分开的现代港口管理制度。但由于政企分开的过程中，由于公共资产的处理和港口管理机构职能定位不明确、不清晰，在一定程度上阻碍了上海国际航运中心的发展。而从境外发达国家经验来看，“地主港”管理模式已经比较成熟，不仅让港口主管部门拥有对临港陆域的统一管理权，同时也实现了港口企业的多元化、港口功能的多元化和港口收益的多元化。

港口辅助业主要包括港口理货、拖轮、引航及船舶供应等业务。目前，虽然从法律门槛角度并无较多限制，但是港口服务环节竞争情况仍然不够充分，市场化程度有待提升，服务质量有待进一步改善。例如：每个港口基本仍以1 ～2 家拖轮公司为主，即使某些沿海港口有多家拖轮公司，但也基本以“挂靠”形式得以生存，拖轮公司在拖轮服务价格、拖轮服务及时性和合理性等方面有待进一步完善。

3.港航发展环境仍然与发达国家或地区存在较大差距

通过与发达国家或地区的对比可知，虽然国内港口与航运在硬件设施建设方面取得了长足进步，甚至有些方面已经达到国际先进水平，但在航运软环境方面与伦敦、纽约、新加坡等国家或地区相比还有一定差距，主要包括投资环境、融资环境、税收环境、流通环节、人才建设、企业发展政策、航运服务环境、仲裁与法律环境等方面。同时，在政府服务意识和服务水平方面也存在较大差距，国内行业主管部门还存在服务意识淡薄、对于企业经营仍有干预、配套环境不到位等问题。但是在发达国家和地区，航运软环境就非常好，例如新加坡，那里有强有力的政府主导和一流的商业环境，较强的服务意识和高效的工作效率，宽松的税收、金融、人才和市场发展环境，并且新加坡鼓励企业创新，通过政策鼓励、基金计划等举措为航运企业在新加坡的入驻和发展提供支持。此外，新加坡政府十分注重与航运企业的沟通，其诸多政策的提出者即是航运从业者。

二、出台相关航运政策及效果评价

《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中对上海自贸区设定了2 ～3年的规划，对于航运服务领域扩大服务业开放、探索建立负面清单管理模式、构筑对外投资服务促进体系等三个方面分别提出了具体要求，如表1所示。

航运服务领域相关政策的不断开放，已经引起一部分企业的关注，政策效应释放了一定的效果，但是整体影响效果有限。

1.允许外商控股设立国际船舶运输业务的影响程度有限

首先，从政策的实际效果来看，对于外商股比的放宽并没有吸引一些外资航运企业落户中国（上海）自由贸易试验区，其影响程度有限；其次，从实际业务开展情况来看，目前国内市场上很多外资企业已经通过各种手段变相开展业务，且国内针对外商投资独资船务公司早已放开，同时CEPA 已经允许香港在内地设立独资货代、船舶管理、无船承运、集装箱堆场、船务公司等业务，而香港对外资管制又相对宽松；另外，从中国对外贸易模式来看，当前商品出口多以FOB 为主，进口多以CIF 为主，在中国业务更多是操作中心而非商务中心。设立独资国际船舶运输业务核心是商务中心和总部经济，而国内在吨税制、总部经济、投融资环境、货币流通等方面并没有优势。

2.沿海捎带业务放宽有利于提高船舶利用率，未来发展空间较好

沿海和内河运输作为象征国家主权的重要组成部分，一直都只允许五星红旗船舶才能够从事港口之间的运输业务，此次政策的放宽是一个较大的突破。该政策出台有利于提高中资船舶的利用率，提高中国航运企业的国际竞争力，但同时对原有从事沿海内贸集装箱运输的企业也是一致命打击。同时，沿海捎带业务的放宽，有利于促进沿海货物到上海中转，提高上海港中转箱量，有利于吸引更多船东向上海集聚。

表1 《总体方案》中航运服务领域开放措施

从当前实际效益来看，国内航运公司目前的沿海捎带业务数量并不明显，但是该政策引起了很多外资航运企业的关注，他们也迫切要求政策进一步放宽，以惠及所有方便旗船舶。虽然沿海捎带业务政策进一步放宽的可能性不大，但是该政策对未来沿海市场运输的影响会逐渐显现。

3.国际船舶管理存在需求，但是允许外资投资并没有解决问题

目前欧盟、美国、澳大利亚、新加坡等国家的第三方船舶管理行业发展已经比较成熟，其经营规模、管理理念、信息化程度、技术人才等都具有较强竞争优势。而中国在船舶管理方面起步较晚，且第三方船舶管理公司规模较小、分散、专业化水平不足等问题突出。随着中国货物贸易的快速发展，大量船舶和货物要素向东亚集聚，由此也带动了大量国际船舶管理业务需求，且近几年国际成熟的船舶管理公司也越来越重视东亚船舶管理业务的发展。因此，政策的放宽虽然会对中国第三方船舶管理业务会造成较大冲击，但是整体有利于引进先进的管理理念，有利于促进航运市场发展。

不过，目前外资船舶管理公司仅有一两家进行了申请，其原因主要体现在以下几个方面：一是，2003年中央政府与香港特区政府正式签署的CEPA 中已经允许香港、澳门资本成立独资船舶管理公司，部分政策效应已经提前释放；二是，中国五星红旗船舶DOC 证书和船员管理市场还没有完全对外资开放，船舶管理缺乏吸引力；三是，当前船舶以方便旗为主，国际船舶管理公司注册国外即可实现业务管理，同时还可以享受国外优惠的行业或税收政策。所以说，政策效果有待检验。

三、未来自贸区发展方向及对航运的重要影响

《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中提出的主要任务是：要探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，全面提升事中、事后监管水平；要扩大服务业开放，推进金融领域开放创新，建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。

虽然《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中很多涉及金融和贸易领域，但是这些领域制度的优化也会促进港口和航运产业的发展。笔者认为，从航运角度来看，未来出台优惠政策的可能性不大，而是侧重两个主要方向，一是继续推行市场化，二是继续完善行业外部发展环境。

1.继续推行市场化，发挥市场化的决定性作用

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革。而中国（上海）自由贸易试验区作为改革的最前沿，正在担负试验田的作用。推行市场化可以分为两个阶段。第一阶段，深化行政审批制度改革，进一步放宽行业管制，提高对外和对内开放程度。在这个阶段，进一步减少负面清单内容，形成港口和航运具体领域的行业良性竞争态势，大力发展民营企业，推进国有企业体制改革。第二阶段，减少政府对于航运市场和港航企业的行政干预，建立公平开放透明的市场规则，提高事中事后监管能力。例如：应该减少行业性补贴，降低企业对于政府的依赖性，提高企业创新意识和创新能力；应该促进行业建立信用评价体系，形成良好的行业自我监管机制。

2.继续完善行业外部发展环境，逐步实现与国际接轨

企业生存的外部环境是孕育企业产生、培育企业发展和壮大的重要基础，也是吸引企业落户的最重要因素。随着未来自贸区金融领域的不断开放，围绕自贸区展开的船舶融资、航运保险、航运结算、航运衍生品等将迎来难得的发展机遇。同时，围绕货物贸易所开展的“境内关外”自由港式监管模式将逐步推行，货物流通更加便利化。另外，航运企业在外部融资环境、港航费收、人才环境、税收环境、航运服务环境等方面会有所改善。随着港航企业环境的国际化程度不断增强，未来中国港口和航运企业的国际竞争力将会有所提升，国际航运话语权也会有所增强。