浅析失地农民养老保险问题与对策

摘要：随着我国城市化水平迅速提高，农村土地不断被征用，形成了一个新的社会边缘弱势群体——失地农民。我国城乡贫富差距大，农村人口众多，农民生活水平低，因而失地农民的养老保险问题显得尤为复杂。本文对我国失地农民养老保险的现状、问题及其原因加以分析，并针对进一步完善失地农民养老保险制度提出了若干建议。

关键词：城市化 失地农民 养老保险

1992年，中国社会主义市场经济体制的建立，土地征用政策逐步放开，城市规模不断地扩大，使得经济覆盖范围广，城市化进一步加快，导致了失地农民的产生。农民失去土地后，得到土地补偿费用，暂时缓解生活困难，但随着物价上涨，生活成本不断提高，加上我国征地补偿制度不完善，其面临着严峻的生活困难，因而，失地农民的养老保险成为一个刻不容缓的亟待解决的问题。

1 失地农民养老保险存在的主要问题

就现阶段失地农民养老保险发展现状来看，各地政府越来越重视失地农民养老问题，陆续出台相关法律法规，来保障失地农民老有所依，但失地农民养老保险仍存在一些问题。

1.1 相关法律法规体系不够完善 失地农民养老保险问题成为社会关注的焦点，各省市为了解决失地农民问题，也陆续颁布了试行办法和规定，但是失地农民养老保险一直处于探索阶段。目前我国还没有一部完整的关于失地农民养老保险的法律法规，很难对参保者有一定的法律约束，影响着失地农民的权益。

1.2 征地行为没有遵循土地市场交易规律 政府统一征收土地，带有一定的强制性行为，而非完全平等、自愿基础上的市场行为，并且为了实现利益最大化，实际征地补偿低于法定标准。土地价格低于均衡价格，导致土地市场的供给与需求之间存在着缺口，失地农民的补偿安置利益得不到充分体现。现阶段征地补偿安置费包括对失地农民进行相关费用补偿，对其生活安置进行补偿以及对地面附着物和青苗进行相关费用补偿。随着生活成本的提高，征地补偿安置费不能保障失地农民的基本生活。就全国范围来看，大多数地区都存在着征地补偿安置费用不足这一问题，而并不是某个地区的特殊现象。

1.3 就业培训与安置力度欠缺 失地农民就业影响着失地农民养老保险的建立。通过就业，失地农民可以转化为企业职工，就可以加入企业职工养老保险，减轻养老负担和财政压力，同时也可以提供家庭收入。但是目前许多基层政府只是根据当地补偿标准进行一次性的货币补偿，对失地农民就业却不管不问，也不进行任何就业形式的培训，导致失地农民就业困难。

1.4 失地农民养老金筹集不足 失地农民养老金缴费是由政府、集体、个人承担，如表1所示，对不同省份的失地农民养老保险金缴费比例进行比较，发现政府缴纳的比例普遍比较低，导致个人缴纳比例偏高。同时由于失地农民养老保险制度还不完善，缺乏对失地农民的经济状况进行考虑，缴费标准比较高，导致家庭负担过重，因而无暇顾及养老保险。

表1 各省失地农民养老保险金缴费比例

■

数据来源：各省统计年鉴的数据和相关法规整理。

1.5 失地农民养老保险监管机制不完善 目前我国没有设立专门的失地农民养老保险监管机制，导致失地农民不信任，大多数失地农民倾向于一次性补偿或生活补偿费，而不是选择参保，不利于失地农民养老保险的发展。最近新闻频繁曝出养老金缺口，加之养老金非法挪用的案例比比皆是，让失地农民觉得不安全。政府在养老金筹资、运行、监管缺乏透明度。总之，目前我国没有设立专门的失地农民养老保险监管机制，不利于失地农民养老保险的推进和长久发展。

2 失地农民养老保险问题形成的原因

2.1 土地征用制度不完善性 2004年由国务院发布了《提高土地补偿费和安置制度的指导意见》，但现行的土地征用制度是政府强制性的征收农民的土地，导致农民失去土地的同时又没有得到相应的土地市场价格所带来的经济补偿。征地前没有知情权，征地中没有参与权，征地后又没有监督权，这样的征地制度使失地农民的权益受损。

2.2 土地所有权模糊性 土地所有权主体不清晰，导致征地过程中的补偿缺乏依据。失去法律的保护和土地所有权的归属不明确，就会导致失地农民权益的缺失。土地所有权模糊是失地农民利益缺失的根本原因。

2.3 失地农民参保不积极 首先，失地农民自我保障意识不强，失地农民生存在经济落后和生产力水平低下的农村环境中，小农思想决定了失地农民养老模式是家庭养老。其次，失地农民自身文化程度，达不到现代化社会的需要，缺乏养老保障意识，对失地农民养老保险的关注和了解很少，导致了参保率很低。最后，失地农民普遍文化水平低，没有专门的技术特长，导致失去土地后就业难度较大。总之，由于各方面的因素，导致了失地农民参保不积极。

2.4 政府责任欠缺性 首先，失地农民养老金筹集主要还是来源于土地补偿金，使得失地农民无力承担养老费，影响着参保率。其次，政府对失地农民养老保险的财政补贴不足，导致了失地农民领取的养老金水平偏低，很难保障其老年生活。再次，政府在整个失地农民养老保险运作过程中，缺乏透明度，并缺乏有效监管，很难保障失地农民养老金的安全性。

3 失地农民养老保险的对策建议

3.1 建立健全失地农民养老保险的法律法规和相关政策 我国应完善相关法律法规，明确政府，集体和失地农民的责任，并将公益性征地和商业性征地严格区分。建立的失地农民养老保险法律法规要遵循法律化，规范化和透明化。在实际征地过程中，建立一套协商机制，从而有效地保证双方的权力和义务，解决主要矛盾，提高征地效率。

3.2 提高补偿安置标准，完善土地征用制度 首先，应当根据经济社会发展水平和物价变动、被征地农民社会保障标准等情况确定安置标准，并适时调整征地补偿标准。其次，补偿安置程序应当按照法定程序进行，征地过程体现民主和保障失地农民的基本权益，受失地农民监督，使补偿安置程序更加透明化。同时，在土地转让收益分配方面，应严格杜绝征地基层政府挪用征地补偿安置费用的现象。最后，在补偿安置方式上，改变传统单一的方式，实现货币补偿、就业安置、社会保障三种方式有机结合。

3.3 加大人力资本投资，提高失地农民参保 首先，加大对失地农民人力资本投资，提高失地农民多方面的能力。其次，政府应该加大对失地农民养老保险的财政投入，提高一次性补偿安置费，来增加失地农民的家庭收入，从而减轻养老保险缴费负担。最后，改变由原来以村为单位推算人均剩余土地和被征地农民的方法，变为以户为单位推算人均剩余土地和被征地农民的方法，提高了失地农民参保的覆盖面，确保被征地农民参保的公平性。

3.4 加强失地农民养老金的筹资、给付和监管 首先，政府应该加强宣传工作，改变原有的家庭养老思想，而提高参保的积极性。其次，农村和城市的发展存在着一定的差距，政府应该考虑失地农民的家庭经济收入，从而降低个人缴费标准或者缩短养老保险缴费年限，以提高参保率。再次，政府应按照现有物价水平制定合理的失地农民养老金给付标准，并每隔一段时间适当调整失地农民养老保险的给付标准，减少通货膨胀给失地农民带来的市场风险。最后，加强失地农民养老保险的管理，方便养老保险的办理手续，提高工作效率。

参考文献：

[1]谢华.城市化进程中失地农民问题的调查与思考[J].湖南农业科学，2012（17）：137-139.

[2]朱岩.城市失地农民生存与发展问题研究[J].中国农业资源与规划，2013，34（2）：43-47.

[3]武心天.浅析失地农民养老保险问题及对策[J].中国劳动关系学院学报，2011，25（2）：98-100.

[4]李美玲.被征地农民的社会养老保险问题探析[J].劳动保障世界，2013（6）：112-113.

[5]薛新东.我国养老保险支出水平的影响因素研究[J].财政研究，2012（6）：7-10.

作者简介：刘琳（1984-），女，讲师，南京理工大学泰州科技学院。endprint

摘要：随着我国城市化水平迅速提高，农村土地不断被征用，形成了一个新的社会边缘弱势群体——失地农民。我国城乡贫富差距大，农村人口众多，农民生活水平低，因而失地农民的养老保险问题显得尤为复杂。本文对我国失地农民养老保险的现状、问题及其原因加以分析，并针对进一步完善失地农民养老保险制度提出了若干建议。

关键词：城市化 失地农民 养老保险

1992年，中国社会主义市场经济体制的建立，土地征用政策逐步放开，城市规模不断地扩大，使得经济覆盖范围广，城市化进一步加快，导致了失地农民的产生。农民失去土地后，得到土地补偿费用，暂时缓解生活困难，但随着物价上涨，生活成本不断提高，加上我国征地补偿制度不完善，其面临着严峻的生活困难，因而，失地农民的养老保险成为一个刻不容缓的亟待解决的问题。

1 失地农民养老保险存在的主要问题

就现阶段失地农民养老保险发展现状来看，各地政府越来越重视失地农民养老问题，陆续出台相关法律法规，来保障失地农民老有所依，但失地农民养老保险仍存在一些问题。

1.1 相关法律法规体系不够完善 失地农民养老保险问题成为社会关注的焦点，各省市为了解决失地农民问题，也陆续颁布了试行办法和规定，但是失地农民养老保险一直处于探索阶段。目前我国还没有一部完整的关于失地农民养老保险的法律法规，很难对参保者有一定的法律约束，影响着失地农民的权益。

1.2 征地行为没有遵循土地市场交易规律 政府统一征收土地，带有一定的强制性行为，而非完全平等、自愿基础上的市场行为，并且为了实现利益最大化，实际征地补偿低于法定标准。土地价格低于均衡价格，导致土地市场的供给与需求之间存在着缺口，失地农民的补偿安置利益得不到充分体现。现阶段征地补偿安置费包括对失地农民进行相关费用补偿，对其生活安置进行补偿以及对地面附着物和青苗进行相关费用补偿。随着生活成本的提高，征地补偿安置费不能保障失地农民的基本生活。就全国范围来看，大多数地区都存在着征地补偿安置费用不足这一问题，而并不是某个地区的特殊现象。

1.3 就业培训与安置力度欠缺 失地农民就业影响着失地农民养老保险的建立。通过就业，失地农民可以转化为企业职工，就可以加入企业职工养老保险，减轻养老负担和财政压力，同时也可以提供家庭收入。但是目前许多基层政府只是根据当地补偿标准进行一次性的货币补偿，对失地农民就业却不管不问，也不进行任何就业形式的培训，导致失地农民就业困难。

1.4 失地农民养老金筹集不足 失地农民养老金缴费是由政府、集体、个人承担，如表1所示，对不同省份的失地农民养老保险金缴费比例进行比较，发现政府缴纳的比例普遍比较低，导致个人缴纳比例偏高。同时由于失地农民养老保险制度还不完善，缺乏对失地农民的经济状况进行考虑，缴费标准比较高，导致家庭负担过重，因而无暇顾及养老保险。

表1 各省失地农民养老保险金缴费比例

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数据来源：各省统计年鉴的数据和相关法规整理。

1.5 失地农民养老保险监管机制不完善 目前我国没有设立专门的失地农民养老保险监管机制，导致失地农民不信任，大多数失地农民倾向于一次性补偿或生活补偿费，而不是选择参保，不利于失地农民养老保险的发展。最近新闻频繁曝出养老金缺口，加之养老金非法挪用的案例比比皆是，让失地农民觉得不安全。政府在养老金筹资、运行、监管缺乏透明度。总之，目前我国没有设立专门的失地农民养老保险监管机制，不利于失地农民养老保险的推进和长久发展。

2 失地农民养老保险问题形成的原因

2.1 土地征用制度不完善性 2004年由国务院发布了《提高土地补偿费和安置制度的指导意见》，但现行的土地征用制度是政府强制性的征收农民的土地，导致农民失去土地的同时又没有得到相应的土地市场价格所带来的经济补偿。征地前没有知情权，征地中没有参与权，征地后又没有监督权，这样的征地制度使失地农民的权益受损。

2.2 土地所有权模糊性 土地所有权主体不清晰，导致征地过程中的补偿缺乏依据。失去法律的保护和土地所有权的归属不明确，就会导致失地农民权益的缺失。土地所有权模糊是失地农民利益缺失的根本原因。

2.3 失地农民参保不积极 首先，失地农民自我保障意识不强，失地农民生存在经济落后和生产力水平低下的农村环境中，小农思想决定了失地农民养老模式是家庭养老。其次，失地农民自身文化程度，达不到现代化社会的需要，缺乏养老保障意识，对失地农民养老保险的关注和了解很少，导致了参保率很低。最后，失地农民普遍文化水平低，没有专门的技术特长，导致失去土地后就业难度较大。总之，由于各方面的因素，导致了失地农民参保不积极。

2.4 政府责任欠缺性 首先，失地农民养老金筹集主要还是来源于土地补偿金，使得失地农民无力承担养老费，影响着参保率。其次，政府对失地农民养老保险的财政补贴不足，导致了失地农民领取的养老金水平偏低，很难保障其老年生活。再次，政府在整个失地农民养老保险运作过程中，缺乏透明度，并缺乏有效监管，很难保障失地农民养老金的安全性。

3 失地农民养老保险的对策建议

3.1 建立健全失地农民养老保险的法律法规和相关政策 我国应完善相关法律法规，明确政府，集体和失地农民的责任，并将公益性征地和商业性征地严格区分。建立的失地农民养老保险法律法规要遵循法律化，规范化和透明化。在实际征地过程中，建立一套协商机制，从而有效地保证双方的权力和义务，解决主要矛盾，提高征地效率。

3.2 提高补偿安置标准，完善土地征用制度 首先，应当根据经济社会发展水平和物价变动、被征地农民社会保障标准等情况确定安置标准，并适时调整征地补偿标准。其次，补偿安置程序应当按照法定程序进行，征地过程体现民主和保障失地农民的基本权益，受失地农民监督，使补偿安置程序更加透明化。同时，在土地转让收益分配方面，应严格杜绝征地基层政府挪用征地补偿安置费用的现象。最后，在补偿安置方式上，改变传统单一的方式，实现货币补偿、就业安置、社会保障三种方式有机结合。

3.3 加大人力资本投资，提高失地农民参保 首先，加大对失地农民人力资本投资，提高失地农民多方面的能力。其次，政府应该加大对失地农民养老保险的财政投入，提高一次性补偿安置费，来增加失地农民的家庭收入，从而减轻养老保险缴费负担。最后，改变由原来以村为单位推算人均剩余土地和被征地农民的方法，变为以户为单位推算人均剩余土地和被征地农民的方法，提高了失地农民参保的覆盖面，确保被征地农民参保的公平性。

3.4 加强失地农民养老金的筹资、给付和监管 首先，政府应该加强宣传工作，改变原有的家庭养老思想，而提高参保的积极性。其次，农村和城市的发展存在着一定的差距，政府应该考虑失地农民的家庭经济收入，从而降低个人缴费标准或者缩短养老保险缴费年限，以提高参保率。再次，政府应按照现有物价水平制定合理的失地农民养老金给付标准，并每隔一段时间适当调整失地农民养老保险的给付标准，减少通货膨胀给失地农民带来的市场风险。最后，加强失地农民养老保险的管理，方便养老保险的办理手续，提高工作效率。

参考文献：

[1]谢华.城市化进程中失地农民问题的调查与思考[J].湖南农业科学，2012（17）：137-139.

[2]朱岩.城市失地农民生存与发展问题研究[J].中国农业资源与规划，2013，34（2）：43-47.

[3]武心天.浅析失地农民养老保险问题及对策[J].中国劳动关系学院学报，2011，25（2）：98-100.

[4]李美玲.被征地农民的社会养老保险问题探析[J].劳动保障世界，2013（6）：112-113.

[5]薛新东.我国养老保险支出水平的影响因素研究[J].财政研究，2012（6）：7-10.

作者简介：刘琳（1984-），女，讲师，南京理工大学泰州科技学院。endprint

摘要：随着我国城市化水平迅速提高，农村土地不断被征用，形成了一个新的社会边缘弱势群体——失地农民。我国城乡贫富差距大，农村人口众多，农民生活水平低，因而失地农民的养老保险问题显得尤为复杂。本文对我国失地农民养老保险的现状、问题及其原因加以分析，并针对进一步完善失地农民养老保险制度提出了若干建议。

关键词：城市化 失地农民 养老保险

1992年，中国社会主义市场经济体制的建立，土地征用政策逐步放开，城市规模不断地扩大，使得经济覆盖范围广，城市化进一步加快，导致了失地农民的产生。农民失去土地后，得到土地补偿费用，暂时缓解生活困难，但随着物价上涨，生活成本不断提高，加上我国征地补偿制度不完善，其面临着严峻的生活困难，因而，失地农民的养老保险成为一个刻不容缓的亟待解决的问题。

1 失地农民养老保险存在的主要问题

就现阶段失地农民养老保险发展现状来看，各地政府越来越重视失地农民养老问题，陆续出台相关法律法规，来保障失地农民老有所依，但失地农民养老保险仍存在一些问题。

1.1 相关法律法规体系不够完善 失地农民养老保险问题成为社会关注的焦点，各省市为了解决失地农民问题，也陆续颁布了试行办法和规定，但是失地农民养老保险一直处于探索阶段。目前我国还没有一部完整的关于失地农民养老保险的法律法规，很难对参保者有一定的法律约束，影响着失地农民的权益。

1.2 征地行为没有遵循土地市场交易规律 政府统一征收土地，带有一定的强制性行为，而非完全平等、自愿基础上的市场行为，并且为了实现利益最大化，实际征地补偿低于法定标准。土地价格低于均衡价格，导致土地市场的供给与需求之间存在着缺口，失地农民的补偿安置利益得不到充分体现。现阶段征地补偿安置费包括对失地农民进行相关费用补偿，对其生活安置进行补偿以及对地面附着物和青苗进行相关费用补偿。随着生活成本的提高，征地补偿安置费不能保障失地农民的基本生活。就全国范围来看，大多数地区都存在着征地补偿安置费用不足这一问题，而并不是某个地区的特殊现象。

1.3 就业培训与安置力度欠缺 失地农民就业影响着失地农民养老保险的建立。通过就业，失地农民可以转化为企业职工，就可以加入企业职工养老保险，减轻养老负担和财政压力，同时也可以提供家庭收入。但是目前许多基层政府只是根据当地补偿标准进行一次性的货币补偿，对失地农民就业却不管不问，也不进行任何就业形式的培训，导致失地农民就业困难。

1.4 失地农民养老金筹集不足 失地农民养老金缴费是由政府、集体、个人承担，如表1所示，对不同省份的失地农民养老保险金缴费比例进行比较，发现政府缴纳的比例普遍比较低，导致个人缴纳比例偏高。同时由于失地农民养老保险制度还不完善，缺乏对失地农民的经济状况进行考虑，缴费标准比较高，导致家庭负担过重，因而无暇顾及养老保险。

表1 各省失地农民养老保险金缴费比例

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数据来源：各省统计年鉴的数据和相关法规整理。

1.5 失地农民养老保险监管机制不完善 目前我国没有设立专门的失地农民养老保险监管机制，导致失地农民不信任，大多数失地农民倾向于一次性补偿或生活补偿费，而不是选择参保，不利于失地农民养老保险的发展。最近新闻频繁曝出养老金缺口，加之养老金非法挪用的案例比比皆是，让失地农民觉得不安全。政府在养老金筹资、运行、监管缺乏透明度。总之，目前我国没有设立专门的失地农民养老保险监管机制，不利于失地农民养老保险的推进和长久发展。

2 失地农民养老保险问题形成的原因

2.1 土地征用制度不完善性 2004年由国务院发布了《提高土地补偿费和安置制度的指导意见》，但现行的土地征用制度是政府强制性的征收农民的土地，导致农民失去土地的同时又没有得到相应的土地市场价格所带来的经济补偿。征地前没有知情权，征地中没有参与权，征地后又没有监督权，这样的征地制度使失地农民的权益受损。

2.2 土地所有权模糊性 土地所有权主体不清晰，导致征地过程中的补偿缺乏依据。失去法律的保护和土地所有权的归属不明确，就会导致失地农民权益的缺失。土地所有权模糊是失地农民利益缺失的根本原因。

2.3 失地农民参保不积极 首先，失地农民自我保障意识不强，失地农民生存在经济落后和生产力水平低下的农村环境中，小农思想决定了失地农民养老模式是家庭养老。其次，失地农民自身文化程度，达不到现代化社会的需要，缺乏养老保障意识，对失地农民养老保险的关注和了解很少，导致了参保率很低。最后，失地农民普遍文化水平低，没有专门的技术特长，导致失去土地后就业难度较大。总之，由于各方面的因素，导致了失地农民参保不积极。

2.4 政府责任欠缺性 首先，失地农民养老金筹集主要还是来源于土地补偿金，使得失地农民无力承担养老费，影响着参保率。其次，政府对失地农民养老保险的财政补贴不足，导致了失地农民领取的养老金水平偏低，很难保障其老年生活。再次，政府在整个失地农民养老保险运作过程中，缺乏透明度，并缺乏有效监管，很难保障失地农民养老金的安全性。

3 失地农民养老保险的对策建议

3.1 建立健全失地农民养老保险的法律法规和相关政策 我国应完善相关法律法规，明确政府，集体和失地农民的责任，并将公益性征地和商业性征地严格区分。建立的失地农民养老保险法律法规要遵循法律化，规范化和透明化。在实际征地过程中，建立一套协商机制，从而有效地保证双方的权力和义务，解决主要矛盾，提高征地效率。

3.2 提高补偿安置标准，完善土地征用制度 首先，应当根据经济社会发展水平和物价变动、被征地农民社会保障标准等情况确定安置标准，并适时调整征地补偿标准。其次，补偿安置程序应当按照法定程序进行，征地过程体现民主和保障失地农民的基本权益，受失地农民监督，使补偿安置程序更加透明化。同时，在土地转让收益分配方面，应严格杜绝征地基层政府挪用征地补偿安置费用的现象。最后，在补偿安置方式上，改变传统单一的方式，实现货币补偿、就业安置、社会保障三种方式有机结合。

3.3 加大人力资本投资，提高失地农民参保 首先，加大对失地农民人力资本投资，提高失地农民多方面的能力。其次，政府应该加大对失地农民养老保险的财政投入，提高一次性补偿安置费，来增加失地农民的家庭收入，从而减轻养老保险缴费负担。最后，改变由原来以村为单位推算人均剩余土地和被征地农民的方法，变为以户为单位推算人均剩余土地和被征地农民的方法，提高了失地农民参保的覆盖面，确保被征地农民参保的公平性。

3.4 加强失地农民养老金的筹资、给付和监管 首先，政府应该加强宣传工作，改变原有的家庭养老思想，而提高参保的积极性。其次，农村和城市的发展存在着一定的差距，政府应该考虑失地农民的家庭经济收入，从而降低个人缴费标准或者缩短养老保险缴费年限，以提高参保率。再次，政府应按照现有物价水平制定合理的失地农民养老金给付标准，并每隔一段时间适当调整失地农民养老保险的给付标准，减少通货膨胀给失地农民带来的市场风险。最后，加强失地农民养老保险的管理，方便养老保险的办理手续，提高工作效率。

参考文献：

[1]谢华.城市化进程中失地农民问题的调查与思考[J].湖南农业科学，2012（17）：137-139.

[2]朱岩.城市失地农民生存与发展问题研究[J].中国农业资源与规划，2013，34（2）：43-47.

[3]武心天.浅析失地农民养老保险问题及对策[J].中国劳动关系学院学报，2011，25（2）：98-100.

[4]李美玲.被征地农民的社会养老保险问题探析[J].劳动保障世界，2013（6）：112-113.

[5]薛新东.我国养老保险支出水平的影响因素研究[J].财政研究，2012（6）：7-10.

作者简介：刘琳（1984-），女，讲师，南京理工大学泰州科技学院。endprint