国外油气管道安全管理经验及启示

吉建立 何仁洋 秦先勇 蔡建平 李 杰

(1.中国特种设备检测研究院 北京 100013)(2.中国石化集团上海高桥分公司 上海 200137)(3.上海金艺检测技术有限公司 上海 200940)

近年来，我国油气管道数量剧增；早期修建的管道已逐渐进入老龄化，同时，城市迅速扩张造成管道敷设环境发生变化，地面占压、管道与道路、线缆等其它设施交叉、杂散电流干扰等问题增多，这导致我国当前处于油气管道安全事故多发期，中石化黄岛事故更是敲响了管道安全的警钟。发达国家在油气管道安全管理方面积累了一定经验，管道事故率远低于我国[1]。因此，研究发达国家在管道安全管理方面的先进经验，对提高我国油气管道管理水平具有借鉴意义。

1 国外管道及事故现状

1.1 美国

截止2013年，美国拥有油气管道约421.8万km，管道长度可绕地球赤道100圈，超过世界油气管道总长的60%。由3100多家公司负责这些管道的运行管理[2]。

根据美国管道办公室(OPS)公布数据[3](见表1)，从1993年到2012年的20年间，美国共发生管道泄漏事故10450起，导致死亡377人、受伤1489人，经济损失60亿美元，油品泄漏总量达230万桶。2003～2012年的10年比上个10年管道事故数量增长了55%，但是事故导致的人员伤亡和财产损失却呈明显下降趋势，这主要得益于管道管理和技术水平的提高。

表1 1993～2012年美国数量油气管道事故统计

1.2 加拿大

根据加拿大能源管道协会(CEPA)统计[4]，加拿大各类地下油气管道总长约84万km，其中运输干线(Transmission Pipelines)11.3万km，包含天然气管道为77750km、液体管道为37388km。近10年来平均事故频率为0.151(单位：1000km.year)，重大事故发生率为0.036(单位：1000km.year)，累计造成液体泄漏8785m3，气体泄漏2754万m3，但是未造成人员死亡，详细统计数据见表2[5]。

1.3 欧盟国家

根据美国中央情报局《世界各国纪实年鉴》的统计[6]，2013年，英国、法国、德国、比利时、西班牙、葡萄牙、爱尔兰、丹麦、芬兰、捷克共和国、奥地利、意大利、瑞士和瑞典等15个国家共有油气管道17.6万km，其中天然气管道13.7万km、约占总数的78%；原油管道1.76万km、成品油管道2万km。

● 1.3.1 欧盟输气管道安全现状

欧洲输气管道事故数据库(European Gas pipeline Incident data Group，简称EGIG)是西欧最广泛的输气管道事故统计组织，致力于展示欧洲的天然气管道的安全性能，改善其天然气管道安全传输系统。截止2011年，已经覆盖西欧15国最大15家天然气管道公司，涵盖输气管道长度135211万km[7]。

截止2010年，统计管道事故1249起，2007至2010年新增事故76起。最近5年的平均事故率为0.162(单位：1000km.year)。1971～2011年欧洲输气管道事故数量和事故率统计见图1。

表2 2003～2012年加拿大长输管道事故统计

图1 1970～2010年管道事故率变化趋势

● 1.3.2 欧盟输油管道安全现状

欧洲空气与水保护组织(Conservation of Clean Air and Water in Europe，简称CONCAWE)。CONCAWE石油管道管理小组(OPMG)收集欧洲全境自1971年起石油管道泄露事故，并对事故损失进行总结分析。截止2011年，他们统计的输油管道涵盖欧洲的79家公司，管道总长达35993km[8]。1971～2011年欧洲输油管道事故数量和事故率统计见图2，从中可以看出，近年欧洲输油管道事故率在为0.3(单位：1000km.year)上下。

图2 1971～2011年欧洲输油管道事故率分析

2 国外先进经验

2.1 美国

● 2.1.1 法规标准

美国对油气管道建设和运行的全过程都有系统的安全法规进行管理和监督。这些法律主要包括《管道安全法》、《2002年管道安全改进法令》、《2006年管道检测、保护、执法安全法令》、《2011年管道安全、监管和创造就业法案》；《联邦规章典》中的190至198章，其内容涉及管线设计、安装、运行、维护、人员资格、公众教育、应急反应、泄漏反应等内容[9]。

在标准方面，美国建立了一系列的技术标准。从设计、制造、安装、使用、检测、维修改造等方面，拥有系列化的技术标准。以检测为例，在最新科技成果支撑下，制定了检验检测、合于使用评价、人员资质、维抢修过程等方面的检测与维护技术与管理标准。

● 2.1.2 管理体制

美国联邦政府有7个部门负责油气管道安全监管事务，彼此分工明确，形成了较健全的监管体系。交通部(DOT)是美国联邦政府管理油气管道安全的主要机构，其下所设油气管道安全办公室(简称OPS)负责油气管道安全监管[10]。能源部下属的联邦能源监管委员会 (简称FERC)是独立于政府主管油气工业部门之外的行业监管机构，主要负责审批和监管州际天然气管道项目。国家运输安全委员会(NTSB)主要负责事故调查，提出预防同类事故的建议。国土安全部下设重要基础设施保障办公室和国家基础设施保护中心，主要负责预防恐怖破坏等恶意破坏行为。美国内务部矿物管理部负责管理海底的油气管道安全。环境保护局负责管理油气泄漏的环境污染介质处理。司法部负责对违反管道安全法的刑事和民事责任案件进行起诉。大部分州政府也设立了能源管理部门和油气管道监管机构，另外，众多社会团体在数据统计、基础研究和标准制定方面作出了巨大贡献。

● 2.1.3 相关措施

1999年，美国柏林翰姆镇一条汽油管道发生破裂并燃烧，事故直接导致2人死亡，8人受伤。此次事故之后，美国制定了《2002年管道安全改进法令》，该法案是对《管道安全法》的补充和完整，主要包括以下几个举措：1)首次明确要求管道业主对天然气输送管线进行完整性管理。识别高危险后果区，并对该区域进行风险分析，执行基本完整性评价。2)制定了详细的检验计划。要求所有输送天然气和有害液体的管道应在10年内全部通过必要的检测，以防止事故发生；问题较多的管道应优先在5年内完成检测，在此以后所有管道都必须定期进行检测；大型城市及其周边管线应重点检验。3)授权OPS对有潜在安全问题管道进行查处的权利。提高事故的处罚力度，最高处罚额度从10万美元提高到100万美元。4)组建跨部门的委员会来协调管道应急过程中的各方关系。构建全国管线地理信息系统，结合全国统一电话报警系统，进一步提高管道事故应急反应能力。5)该法案为管道安全研究提供了1亿美元的资金[1]。

在后来的《2006年管道检测、保护、执法安全法令》中又提出以下措施：1)联邦对各州的研究资助由原来的最高额度50%提高到80%；2)首次授权OPS处理防止挖掘损坏管道的问题，将防止第三方破坏管道程序提升到联邦一级水平。在《2011年管道安全、监管和创造就业法案》中将联邦政府对管道完整性计划的财政支持延长至2015年。

2.2 其它国家

加拿大的油气管道安全管理与美国相似，由国家能源局(NEB)负责管道的设计、施工、运营、维护和报废的全过程监管。英国能源与气候变化部(DECC)负责新建管道的审批和授权；健康与安全执行局(HSE)负责管道设计、制造、使用、检验、维护等环节的安全监察和事故调查；国防部管道办公室(OPA)主要从国家能源安全战略角度出发，管理政府的管道和储存系统，处理实物形式的专利使用费，维护紧急运输安排。俄罗斯联邦的油气管道的生产许可、安全监管、法规标准制修订、事故调查等均由联邦环保技术与原子能监督局统一管理；《俄罗斯劳动保护基本法》明确规定，改善劳动条件和劳动保护等各项措施的资金由联邦预算和地方预算拨款，解决了管道安全经费来源。

2.3 总结

综上所述，发达国家普遍将油气管道和城市天然气管网纳入政府安全监察范围之内，对项目立项、设计、制造、安装、使用、检验维护和报废的各环节进行全过程监管，确保管道安全。

总结国外油气管道安全管理的先进经验有以下几点：

1)建立了完善的油气管道本体质量安全和外部安全等各方面法律法规标准体系；

2)设置科学健全的油气管道安全监管体制，多部门联合监管，各部门职责明确、协调统一；

3)政府部门、技术机构、社会组织和企业各负其责。政府负责宏观管理、技术机构负责检验和技术支撑、社会组织负责行业协调管理、企业落实主体责任；

4)对油气管道安全重视程度高，企业安全意识高、安全投入有保障，企业主体责任有效落实；

5)注重安全基础工作，建立油气管道地理信息数据库、事故数据库等基础信息数据库，开展油气管道安全保障技术研究，广泛采用高科技手段加强对油气管道的安全监控；

6)将风险评估和完整性管理方法纳入法规，强制执行，通过评估、检验和修复等一系列技术手段，确保管道安全；

7)油气管道企业制定了完善的保护计划和应急预案，同时加强与政府主管部门的沟通和协调，实现信息共享；并发动公众参与油气管道安全保护工作。

3 发达国家先进经验对我国的启示

3.1 建立统一的监管和协调机制

从国外的经验来看，管道安全机制健全，虽然我国已基本建立了油气管道的监管机制，但是还不够完善，存在政府部门监管职能交叉、央企与地方政府利益冲突、企业安全管理不足、应急响应水平低、协调机制不健全、隐患治理不及时等问题，因此，应尽快建立统一的监管、协调和应急机制，加强管道安全监管和执法力度，提高事故应急速度。

3.2 完善法规标准体系

发达国家完善的管道安全法规标准体系，为管道安全工作提供了强有力的法律和技术支持，而我国但法规标准体系尚不完善，不能满足管道完整性管理的需要，因此，应加强我国管道安全的标准制定工作。

3.3 制定系统的检验和修复计划

据统计，目前我国服役超过30年的油气管道大约有11万km，现役的油气管道有约60%服役时间超过20年，处于管道事故多发期；另外，城镇化导致管道敷设环境发生变化，地面占压、管道与道路、线缆等其它设施交叉、杂散电流干扰等问题增多；老旧管道建设标准低等多重因素都为管道安全带来隐患。因此，针对应制定全面的管道检验计划，通过检验、风险分析和修复等完整性管理手段来确保管道安全运行，预防事故的发生。

3.4 加大管道安全投入

在美国，从联邦到企业都有专项预算用于管道安全。而我国对管道监管、检验的费用来源无明确规定，多数企业尚未将管道检验费纳入生产成本，资金不足，缺口大、严重制约我国管道安全工作的开展。

3.5 开展油气管道安全基础研究

在发达国家，政府和企业投入大量资金用于管道安全方面的研究，为政府和企业提供技术支持。而我国在管道安全技术方面起步晚、基础薄弱，创新能力不足，关键技术和设备主要依靠国外，因此，应建立管道基础信息数据库、加强管道安全技术研究、实现关键技术国产化。

3.6 鼓励社会团体挥发积极作用

在国外，社会团体在管道安全方面作出了很多贡献，如美国有管道安全信托基金会(PST)、输油管道协会(AOPL)、美国机械工程师学会(ASME)、美国防腐蚀工程师学会(NACE)、美国石油工程师学会(API)等；加拿大有能源管道协会(CEPA)；英国陆上管道运营者协会(UKOPA)；澳大利亚的管道工业协会(APIA)，而目前我国尚未有类似这样的社会团体，政府、企业和社会民众之间缺乏沟通交流的平台、管道安全的一些基础数据未能实现信息共享。因此，我国应成立管道安全技术协会，促进各个单位和行业间的交流、实现信息共享，加强行业自律，促进我国管道安全管理水平的提升。

1 郭力方.青岛输油管线爆燃或倒逼油气管道修复业提速[N/OL].中国证券报·中证网,2013-11-25[2014-1-18].http://www.cs.com.cn/app/ipad/ipad01/04/2013 11/t20131125_4219949.html.

2 美国管道运输部.管道基本情况[N/OL].美国管道运输部管道与危险化学品安全管理局官网,2013-07-17[2014-1-18].http://primis.phmsa.dot.gov/comm/Pipeline Basics.htm.

3 美国管道运输部.管道事故报告[N/OL].美国管道运输部管道与危险化学品安全管理局官网,2014-01-01[2014-1-28].http://primis.phmsa.dot.gov/comm/reports/safety/Allpsi.html.

4 加拿大能源管道协会.管道-我们的能源连接者[N/OL].加拿大能源管道协会官网,2013-12-21[2014-1-28].http://www.google.com.hk/search?q=OUR+ENERGY+CONNECTIONS ＆ ie=utf-8 ＆ oe=utf-8 ＆ aq=t ＆ rls=org.mozilla:zh-CN:official ＆ client=firefox-a.

5 加拿大能源管道协会.加拿大能源管道协会会员单位管道完整性业绩[N/OL].加拿大能源管道协会,2013-12-21[2014-1-28].http://www.cepa.com/aboutpipelines/maintaining-safe-pipelines/pipelineintegrity/cepa-member-pipeline-integrity-performance.

6 庞名立.2013年世界各国油气管道的长度[N/OL].中国石油天然气工业网，2013-09-04[2014-1-28].http://www.cngascn.com/html/news/show_news_w1_1_25725.html.

7 欧洲气体管道事故数据小组.欧洲气体管道事故数据小组统计报告第八期(2011年版)[N/OL].欧洲气体管道事故数据小组，2011-12-03[2014-1-28].http://www.egig.eu/uploads/bestanden/96652994-c9af-4612-8467-9bc6c2ed3fb3l.

8 欧洲空气与水保护组织石油管道管理小组.欧州跨国输油管道运行情况[N/OL].欧洲空气与水保护组织官网,2013-04-10[2014-1-28].https://www.concawe.eu/content/default.asp?PageID=546

9 何仁洋,栾湘东,张庆春,等.压力管道安全完整性技术法规与标准体系研究[J].压力容器,2012,29(7):48-54.

10 陆海军,赵勇昌,冯冶中,等.美国与建安大油气管道的安全保护[J].油气储运,2013,32(8):903-907.