以市场逻辑化解地方债之忧

马红漫

中国地方政府性债务管理框架渐次成型。近日，国务院办公厅发文明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则，并剥离融资平台公司政府融资职能。

今明两年，地方债务将迎来偿还高峰期，此前地方政府性债务近四成是依靠卖地来偿还，而土地出让收入极易受出让土地数量、宏观政策调控、货币供应量等因素影响，一旦地方债务规模得不到有效控制，最终负担都将由纳税人买单，进而严重影响到宏观经济的平稳运行。更为关键的是，在当前财政收入增速放缓、随着城镇化步伐加速各种刚性支持增加的背景下，未来地方政府偿债压力会进一步加大。恰因此，地方性政府债务的“堰塞湖”风险亟待得到正视，中国迫切需要建立起规范的地方政府举债融资机制。

事实上，地方政府是代表当地公民进行社会管理、提供公共服务的行政机构，为了提高服务效率与品质适度举债的现象在海外颇为常见，并以市政债、政府专项基金、专业银行贷款等多种形式存在。而美国等发达国家则是通过加强预算硬约束、严格债务规模控制、提高债务透明度、建立风险预警体系等方式对地方性负债进行管制。显然，此次国务院提出“中央政府实行不救助原则”等主张，颇有借鉴海外经验的意味。

20世纪80年代，美国华盛顿州的供水系统收益债券出现违约，当地政府就没有救助债券持有人；而1995年加州第二大县橙县无力偿债时，州政府也拒绝救助。实践表明，这一原则将会倒逼地方政府在发债时秉持审慎态度，彰显“谁举债谁负责”的市场化准则。值得一提的是，决策层此番在对地方性债务进行整治的过程中，正是以市场化逻辑对举债主体、举债程序和责任主体等多个方面进行了厘清，进而推动了地方债的阳光化管理，对约束地方新增债务、管理存量债务颇有裨益。

其实，化解地方性债务问题是一项系统工程。追根溯源，导致地方债规模庞大的主要症结在于，当前财税体制强调了中央对财权的上收，而事权却持续下放，以至于地方财政入不敷出的矛盾积重难返，不得不通过举债和表外的土地财政缓解资金周转困境。再加上地方负债的隐性化在客观上纵容了违规圈钱、大规模上马形象工程等乱象，导致了地方债难以控制。为此，决策层已经从制度层面着手疏导地方债顽疾。今年8月底，十二届全国人大常委会第十次会议通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定，明确规定有限放开地方发债权，并将政府收支全部纳入预算，为地方政府自主发债扫清了法律障碍。当然，中国的财税体制改革还需要进一步深入展开，通过加快税制改革、调整中央与地方间财政关系，逐步实现各级政府财权与事权相互匹配，从源头上引导地方政府以战略眼光合理安排举债与偿债事宜，为防控地方债务风险滋长建立长效机制。

需要指出的是，地方政府未来将作为发债主体直面市场，必然对配套政策环境提出新的要求。从当前10省区市地方政府债券“自发自还”的试点运作情况看，各地发行的债券利率普遍与国债持平甚至略低，这种利率“倒挂”现象有悖于正常的市场逻辑，其背后则是地方政府与金融市场边界不清等问题的暴露。另外一个值得深思的现象是，根据财政部规定发行债券前要开展信用评级，而这些“自发自还”试点均获得了“A A A”级的最高信用等级。如此一致的高级别信用评价究竟是表明这些地方政府债券资信程度的确都非常值得信赖，还是反映出当下评级环节较为薄弱、尚难以全面彰显独立、客观、公正的执业理念？此外，有关制度还应当对地方性债务的披露范围、公布方式、民意汲取等做出更加详细的规制，以切实提高广大债权人的知情权与监督权，强化外部约束机制。