论农村宅基地使用权流转制度

齐美玉

【文章摘要】

目前，我国法律只允许宅基地使用权在集体组织内部流转，未能充分发挥宅基地的价值。本文通过对实践中出现的宅基地大量闲置、宅基地使用权隐性流转等问题的研究，揭示了宅基地使用权流转制度在实际运行中存在的问题，进而提出了宅基地使用权流转制度的完善建议，以期促进我国宅基地使用权流转制度的改革。

【关键词】

宅基地使用权；流转；完善

1 农村宅基地使用权流转概述

1.1宅基地使用权流转的概念

我国现有法律并没有对“宅基地使用权流转”进行清晰的界定，王利明教授认为，宅基地使用权流转，就是指宅基地使用权人依法将宅基地使用权以法律允许的方式转让给他人，使其主体发生变化的民事行为。

1.2宅基地使用权流转的特征

首先，我国立法规定房屋所有权和土地使用权作为两种不同的财产权利，在确认归属、转让时应分别登记，但房屋占用的土地使用权与房屋所有权应“合一流转”，即通说的“地随房走”。其次，宅基地使用权的流转在实务操作中有多种方式，例如在转让房屋时，根据上述“地随房走”的规则，宅基地使用权主体就转移到新的房屋所有人身上。另外，房屋出租、买卖、抵押权实现等也可以导致宅基地使用权发生流转。

2 农村宅基地使用权流转制度存在的问题

农村宅基地缺乏合理的规划，房子选址具有相当程度的任意性，这直接导致宅基地分布凌乱。另外，由于地区发展不平衡，大批农村人口转移到城市寻求机会，宅基地闲置现象相当严重，出现大量“空心村”，造成土地资源浪费。我国法律对宅基地使用权流转限制非常严格，但在经济发达地区城村交界处，宅基地市场需求巨大，供需矛盾的存在，必然催生宅基地使用权隐性交易市场，随着城市化进程的加快，宅基地隐形市场的范围也将扩大，例如农民在买卖房屋时，可能为了逃避有关部门的管理，而不去办理过户手续。或者在一村申请取得宅基地后，待修建好房屋并卖出后，又通过结婚等手段把户口迁到别的村集体，再次提出宅基地申请。隐性宅基地使用权市场不仅侵害了集体对宅基地流转的收益权而且这种地下交易行为给政府的监管带来困难。

3 对农村宅基地流转制度的完善建议

3.1扩大宅基地使用权流转主体范围

根据我国现行法律的相关规定，宅基地使用权主体仅限为集体经济组织成员即农村居民。但从我国目前的流转市场来看，主要分为：本集体成员之间的流转和包括城市居民在内的集体以外其他成员的流转。对此我们应根据不同的情况，逐步放开。

对于同一集体组织，我国目前的法律虽然作了限制性规定，即“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”但在实际操作中对内部成员间的流转却持默许态度。对于村民因搬迁、结婚等原因而引起的本集体与外集体村民间跨越地域性的宅基地使用权流转，理论上来说，是应当被允许的。

对于城市居民，目前存在的主要争议在于城市居民能否成为宅基地使用权的合法主体。我国宅基地使用权制度立法之时，将宅基地使用权主体确定为集体经济组织成员，主要是考虑到当时我国社保制度十分落后，农民主要依靠土地生存的现状，但是，随着农民生活水平的逐步提高，限制宅基地使用权流转不仅不能再为农民提供制度保障，反而阻碍活跃高效的宅基地流转市场的形成，使宅基地的真正价值难以在市场中充分体现，损害原宅基地使用权人的利益。所以在农村使用权人自愿且不破坏宅基地使用功能的情况下，法律可以限制性的允许宅基地使用权向城市居民流转。

3.2增加宅基地使权流转形式

3.2.1买卖方式

宅基地上建好的房屋的出卖，客观上会导致宅基地使用权的流转。由于我国法律规定“地随房走”的基本规则，宅基地上房屋的卖出将同时使房屋出卖人失去了宅基地使用权，现行立法也不允许其再另行申请宅基地，这也就意味着卖地行为可能直接导致出卖人成为无家可归的流民，潜在的社会不稳定因素。因此，对宅基地使用权以买卖方式进行流转，可以允许，但应该制定严格的条件加以规制。如果当事人选择采用买卖方式转让宅基地使用权，第一，可以要求出让一方即宅基地使用权人向村集体组织出示其在城市已经购买住房的相关证明或者其它土地使用权证等能够证明其在转让此宅基地上住宅后不影响其正常生活的书面材料，并由集体经济组织、宅基地使用权人和买方签署约定由买方取得宅基地使用权的三方协议。第二，为了方便国土资源行政主管部门的监管须规定买方应当对转让情况办理变更登记，并以此作为宅基地使用权转让的必备条件。同时买方在购得宅基地使用权后饿一定时期内，不得转让此宅基地使用权，以防止有人假借宅基地使用权的买卖来牟利。

3.2.2出租方式

当下宅基地使用权私下流转最常用的方式就是宅基地使用权人与承租人签订租赁合同。根据宅基地上是否存在房屋，契约双方可以在保持宅基地居住用地性质的前提下约定由出租方或承租方建造房屋等建筑物，待契约双方的宅基地使用权租赁合同签订好后，应当到村集体进行备案，并到国土资源行政主管部门履行相关登记手续。

3.2.3抵押方式

我国现行立法虽然不允许将宅基地使用权进行抵押，但承认宅基地上房屋抵押的效力。如果对宅基地上的房屋设定抵押权，在抵押权实现的条件成就时，宅基地上房屋将以法定方式进行流转，此时必将造成宅基地使用权的一并移转。如果可以将宅基地使用权单独进行抵押，就能拓宽农民的融资渠道，解决农民的资金困难，但应该对抵押的最高限额进行必要的规范。

3.3加强宅基地使用权流转管理

由于土地资源的稀缺性，为防止有人假借宅基地使用权流转来谋取非法利益，对宅基地使用权流转进行一定的规制是必要的。一方面，我们不但要在宅基地的用途上进行管制，明确禁止买受人对宅基地使用性质进行擅自变更，而且要切实落实“一户一宅”政策。另一方面，要努力完善宅基地使用权属登记制度，通过统一规范的登记制度，建立明晰的产权关系，使登记内容真实反映宅基地的权利归属，为宅基地使用权的有序流转提供有效保障。

4 结语

宅基地使用权流转是促进物权效益最大化的必然要求。要彻底解决宅基地使用权流转的问题应该多个部门法协调起来。在进行城乡规划的进程中，尽量做到科学规划，使宅基地使用权在流转过程中不减损耕地的数量，可以在比较发达的地区建立宅基地使用权流转市场的试点，使宅基地使用权主体能够以最有效的方法行使权利并依靠合理的收益分配方式获得利益，以求使宅基地使用权流转制度真正让农民得到福利，这也是我国实现共同富裕的应有之义。

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