“去产能化”尚在路上

文/赛迪研究院 秦海林

在刚刚过去的2013年，“产能过剩”已成为中国经济结构调整和治理的一个关键词。早在2012年底召开的中央经济工作会议，就多次提到“产能过剩”问题，并提出“把化解产能过剩矛盾作为工作重点”。2013年1月初，工业和信息化部的年度工作会议上也强调要“着力化解产能过剩矛盾”。那么，当前哪些重点行业存在产能过剩问题？如何有效地抑制产能过剩，尤其是如何通过有效的税收政策手段来实现去产能化的目标，将成为未来我国经济要面临的首要问题。

一、重点行业产能过剩情况分析

1.钢铁、水泥、机械行业集中度偏低，同质化产能过剩问题严重

据不完全统计，2013年，我国钢铁产能超过10亿吨，钢铁企业产能释放加快，产量增长明显，但市场需求并未好转，钢材库存大幅上升，后期去库存压力很大。从水泥行业看，2013年，同质化项目过度扩张，截至11月份，全国共投产50条新型干法水泥生产线，合计年熟料产能为6014万吨。另外，机械行业产能规模扩张过快，工程机械、船舶设备、重型机械、机床工具的同质化产能过剩情况较为严重。

2.船舶、光伏行业国际市场萎缩，过剩产能快速增加

受国际船舶市场新船成交量萎缩的影响，2013年的前三季度，中国造船业产能利用率仅为50%～55%，明显低于2012年75%的产能利用率。2013年上半年，我国光伏行业光伏产能利用率不足60%，加上2012年美国接连对我国的光伏产品征收反补贴关税和反倾销税，令我国产能极速扩张的光伏产业陷入了困境。类似船舶、光伏等外向型行业的过剩产能均需要内需市场来逐渐消解。

3.汽车、电解铝行业产能利用率明显不足，产能过剩风险加大

截至2013年8月底，中国整车厂的平均产能利用率维持在65%以下，超过70%的国内零部件供应商的产能利用率低于80%。我国汽车平均产能利用率合资车企利用率大幅领先于自主品牌，前者达到了103%，而后者不过65%。28家自主品牌的车企中，有16家车企的产能利用率低于75%，自主品牌车企产能过剩问题更加严重。在2013年11月召开的中国有色金属行业年会上，专家预测2013年中国电解铝产能料为3031.5万吨，产量为2486.6万吨，产能利用率为82%。

二、造成产能过剩问题的税收政策原因分析

1.分税制下政府间财力事权不对称，引发地方政府盲目追求GDP增长，导致体制性产能过剩

首先，我国实行分税制改革后，中央与地方的财政收入明确划定，但提供公共服务方面的事权模糊，各级政府事权财权配置存在明显的不匹配。地方政府在财力被上收而事权不变的前提下，为履行好事权，必须想尽办法创收，地方政府为了尽可能多地分享25%增值税的总量，必然加大招商引资和加大投资上项目的力度，尤其是在对GDP拉动效果最快的城建领域和上游产业上项目，片面追求GDP增长以增加财政收入。这种地方政府主导的粗放型经济增长方式，成为体制性产能过剩的重要原因之一。

其次，在现行地方政府的政绩考核中，除了GDP等经济指标外，财政收入也是衡量与考核地方政府权力和办事能力大小的一个重要指标。地方政府为了最大限度地筹集财政收入，就必须施行最有利的税收政策，特别是搞产值大、税收多的资本密集型行业项目或新兴行业项目，地方间恶性投资竞争加剧，过度的税收优惠政策，加上地方保护主义的存在，跨部门、跨行业和跨地区的兼并重组难以实现，促使产能扩张难以抑制，导致区域经济结构趋同，全国范围内的产能过剩问题加重。

2.税制改革起步较晚，行业投资结构不合理，导致行业性产能过剩

我国增值税改革刚刚起步，营改增的工作仍处于试点阶段，服务业的发展速度与税制改革步伐明显不匹配。目前，服务性行业税负明显高于生产性企业。税制因素不仅制约了服务业的发展，而且导致投资过度集中在工业生产性行业和基础设施相关行业，从而造成行业投资结构的不合理。这种因税制改革滞后、行业间税负与经济发展不匹配所带来的后果就是工业性行业在投资过度扩张，产能过剩日渐加剧的同时，服务性行业，以及医疗卫生、文化教育等公共性行业的需求不能得到及时满足，因此形成行业性的产能过剩。

3.税制结构不合理，制约消费需求扩大，导致相对性产能过剩

导致产能过剩的重要原因就是最终消费相对不足，尤其是与投资相比，长期存在着结构性失衡，而税制结构不合理则是造成消费能力不足的体制性原因。第一，由于政府与国民在收入分配中的税收比重失衡，政府财政收入挤占了居民收入。从分税制开始，财政收入增长迅速，宏观税负快速提高，财政收入增速是城镇居民增速的2.4倍，是农民收入增速的3.6倍。第二，现行的流转税计税依据是以商品和服务的价格为基础的，由于价格高、税收高，税收通过价格转嫁出去，推高了商品和服务的价格，从而进一步挤压了消费者的消费能力。第三，我国个人所得税并未实行综合计征，而是采用分项计征模式，税率和扣除方法不尽合理，导致个人所得税本应有的提升低收入人群消费能力的功能缺失。总之，不合理的税制结构直接影响了居民消费需求的扩大和国内需求的不足，加深了当前产能过剩问题的严重性。

4.资源税改革尚不完善，扭曲了企业的经营成本，诱发资源性行业低水平发展，导致结构性产能过剩

目前，我国对石油和天然气企业实行从价征收资源税，而其他稀缺性资源仍采用的是从量征收模式，总体来看，我国资源税仍属于征收标准过低，低资源价格和低排放成本，造就了一大批高污染、高耗能行业，如钢铁、有色、建材等大多属于“有效产能不足、无效产能过剩”的低水平过剩行业。主要是由于这种低资源税政策存在着计税依据缺乏收入弹性、资源开采地税收收入偏低、对节约开采和有效利用资源的调节力度不够等问题，特别是长期以来实行从量定额征收，单纯根据销售量依据固定税额征收计征模式惯性仍在起作用，征收范围还未完全覆盖资源性行业，单一的从价计征模式也恶化了资源供需矛盾，从而无法抑制资源性企业伴随资源价格的增长而对资源大量开采，甚至过度开采，既不能充分体现出资源稀缺性的特点，也不能真实地反映资源市场的供求关系。由于扭曲的生产要素价格在一定程度上降低了资源性行业领域的进入门槛，投资成本低，加之资源性行业存在暴利，社会资金加倍向资源性行业流入，最终导致这些行业投资过度，形成结构性产能过剩的局面。

三、抑制产能过剩的税收政策建议

1.深化分税制改革，明确中央与地方支出责任边界，激励地方政府推进淘汰或整合一部分过剩产能

第一，深化分税制改革，明确中央与地方支出责任边界，解决中央与地方税种归属问题，从根本上，引导地方政府建立规范化、法律化、合理化的税收机制；第二，及时调整税收优惠政策，清理名目繁多的区域性税收优惠，建立以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠体系，控制因地区间同质化竞争产生的过剩问题；第三，减少或取消原来给予高污染、高耗能、低产出行业的税收优惠政策，促进以钢铁、水泥、机械制造、船舶等行业为重点的落后产能淘汰；第四，研究制定有利于产能过剩行业内企业兼并重组的财税政策，激励地方政府参与到重点行业兼并重组的工作中，整合一部分过剩产能。

2.形成引导产业结构调整的税收政策合力，推进营改增改革，规避行业性产能过剩风险

首先，推进增值税改革，减轻第三产业的税收负担。加快营改增步伐，扩大试点范围，将现代物流等服务业纳入到征收范围内，解决重复征税问题，针对未被认定一般纳税人的小规模纳税人，允许其购建的生产、研发设备实行进项税额抵扣，减轻税负负担；其次，突出鼓励技术开发和高新技术投资，推动实行普惠的企业研发费用税前加计扣除政策，实行以间接优惠为主的税收优惠政策，充分调动企业从事研究开发的积极性；加快增值税转型，降低固定投资大、原材料耗用少的行业的实际税负，形成企业应用高新技术的正向激励。通过增强对第三产业的税收政策效力，降低行业性产能过剩的风险。

3.减税、退税和增税并举，增加居民收入，提高消费率水平，扩大内需，消解过剩产能

第一，减税方面来看，首先，要适度降低增值税和营业税的税率，加大结构性减税力度，增加居民可支配收入；其次，减少中低收入者的个人所得税税负，提高个人所得税税前扣除费用；第二，退税方面来看，由于退税不受税收收入比例的限制，可以通过出台相关消费退税政策，以最大限度地释放居民的消费欲望，完善个税申报制度，为消费退税政策出台创造条件；第三，增税方面来看，就是通过降低高收入者的收入或财产金额为减税和退税提供一定的财力支持，增加有利于消费的税种和税收(如所得税和财产税)，在维持总体税收收入不变的前提下，促进消费率的提高。另外，还需加快改善我国的消费环境，加大社保、医疗、教育等公共领域的投资力度，解决人们消费的后顾之忧。总之，通过减税和退税，提高居民消费率，同时，通过增加所得税和财产税占财政收入的比重，为减税和退税政策提供长期资金支持，刺激内需市场，化解一部分过剩差能。

4.构建系统的资源财税政策，引导不可再生资源行业过剩产能和社会资金转向可再生资源行业

第一，加快资源税改革步伐，将水、草原和森林等资源列入资源税的征收范围，提高不可再生资源税的税额，拉大各档税额之间的差额，提高不可再生资源性企业的经营成本；通过固定资产投资方向调节税政策应对投资过热问题，对高污染行业按高税率征收，达到限制其发展，甚至停产的目的。第二，加大对可再生资源包括基础研究阶段和应用推广阶段的直接财政投入，引导和鼓励社会各投资主体进入可再生资源行业；完善国家财政对可再生资源行业的补贴政策，给予财政贴息或低息贷款；对于从事可再生资源行业的企业给予优惠的企业所得税和增值税税率。形成合理的资源性行业结构，转移一部分资源型行业结构性过剩产能。