新加坡自由港的成功之道

储昭根

新加坡国土面积714.3平方公里，常住人口仅518万，被称为“地球上小红点”。开国总理李光耀也曾指出，新加坡是挣扎在马来大海中的一只虾子。1965年，新加坡独立。新加坡人民 清醒地知道，这个城市岛国国土狭小，没有腹地且缺乏自然资源，连饮用水、填海的泥石都需要进口，是“一个不具备建国条件的国家”。正是这样一个港口城市、岛国，连续多年摘得全球最具竞争力国家、全球经商最便利的地方、全球化程度世界第一、亚洲甚至世界最具竞争力的经济体和最清廉经济体等一系列桂冠。新加坡的国际竞争力到底来自哪里？应该看到，这不仅因为其所处地理位置优越、拥有优良天然海港，更是由于执政精英持续创新的自由港政策。

自由港起源

新加坡自由港政策最早可追溯到1819年英国占领之初。1819年，东印度公司的代表性人物史丹福·莱佛士占领新加坡之后，独具慧眼地设想将其开辟为“东方的马耳他”，使之发展成为欧亚间最大的货物集散中心。出于与荷兰竞争、推行自由贸易的需要，英国一开始就在新加坡实行自由港政策，宣布除烟酒和殖民地政府专卖的鸦片烟之外，一切进出口货物都免征关税，允许商人自由买卖，以促进转口贸易的发展，增强在东南亚的竞争力，繁荣通往中国广州的航线。从此，新加坡港迅速繁荣起来，发展成为东南亚地区和东西方贸易的一个重要转口贸易港。

其后的110年间，莱佛士将新加坡建设成为自由港的理想逐步成为现实，直至太平洋战争爆发、日本入侵。据统计，从1878年到1917年的40年里，新加坡的贸易额从每年8000多万元增加到10.1亿元。20世纪50年代，转口贸易使殖民政府每年获利达2亿多元，成为财政收入的主要来源。据1959年的统计，转口贸易和与之直接相关的部门创造的产值占新加坡经济总产值的80%以上。

从完全自由港到有限自由港

1959年新加坡自治邦成立之后，完全自由港的地位面临严竣的考验。进入50年代以后，印度尼西亚、马来西亚等相继独立，绕过新加坡与工业国家直接贸易，以减少贸易成本和对新加坡的依赖，导致经由新加坡转口的货物数量逐渐减少，新加坡转口贸易出现不断衰退的趋势，作为经济命脉的港口也日渐消沉。这迫使自治邦政府改变传统的依赖转口货易的经济，把发展的重点转向工业。这一过程中，首先碰到的一个尖锐问题就是必须保护新加坡国内稚嫩的工业，尤其是需要通过征收进口关税来限制进口商品冲击国内市场，而实施关税保护政策就会与现行的完全自由港政策发生冲突。因此，要不要继续保持自由港的地位成为必须率先解决的重大经济问题。其中最难处理的是要使关税保护的范围和项目控制不至于实际上否定自由港的地位，同时还要使原订的关税税率与近邻国家港口相比仍具有绝对的竞争优势。对此，新加坡政府出台一系列灵活、超前甚至是独创的应对措施，实现了从完全自由港到有限自由港的转变。

首先，认真研究、适时调整应征关税的商品项目，从长远利益出发重订关税率，并从一开始就设立关税委员会，负责根据工业化的发展需要具体研究制定征收进口税的商品种类，逐步实施关税保护，防止任意扩大征税范围。

1960年时新加坡除了对烟、酒、汽油征税外，只对肥皂和清洁剂征税。1963年，由于一些工业企业开始投产，征税项目増加到30种。到1965年，列入征税的进口商品随着工业化的发展扩大到183种。1969年是新加坡关税保护的最高峰，共对398种进口商品征课关税，约占2000种进口商品项目的19.9%，征税项目仍被控制在适当的范围内，保持了自由港的地位。此后，由于发展出口工业，从1973年起逐步取消了对一批商品征收进口关税。进入80年代以来，为了配合鼓励工业升级，新加坡政府又于1980年再次宣布解除对232种进口消费品征税。总体上看，新加坡重订关税税率的原则，其出发点并不单是增加财政收入，而是着重考虑保护工业、保持自由港的竞争优势。

其次，在港口码头区设置自由贸易区。60年代中期，为了保护消费品替代进口工业的发展，同时避免应征收关税的商品项目増加影响转口贸易，新加坡国会于1966年通过设立“自由贸易区条例”，并于1969年在裕廊工业区的裕廊码头正式设立自由贸易区。随后又在岌巴码头、东礁湖集装箱码头、巴诗班让码头、三巴旺码头等处设置了自由贸易区；连同1981年在樟宜国际机场新辟的航空港转口自由贸易区，共有7个自由贸易区。

不过，与其他国家不同，新加坡的自由贸易区并非提供税务优惠以吸引外资进行加工制造的生产基地，而是提供一个免税区，便于商家存放货物，以便重新分类、包装、鉴别和展示，然后出口；或是等待有利的销售时机，把货物运入新加坡的关税区，办理关税缴纳手续后再投入新加坡国内市场。自由贸易区通过免征关税方便转运和存储，实际上是灵活运用自由港政策的一种形式，有利于促进转口贸易。

还有，加强对现代化港口码头的建设和管理。为了适应港口日益发展的需要，新加坡60年代初期就开始不断加速港口的建设。1963年着手新建裕廊工业港，1972年建成现代化的东礁湖集装箱码头，1974年扩建巴诗班让码头，1976年增辟三巴旺港的停泊处等，并设有70余座保税仓库，以进一步增强自由贸易区功能。在建港的同时，还尽量采用现代化的起卸装置。港务局也改进经营管理，实行24小时工作制，对海港的一切服务系统实行统一管理，采用电脑设备，提高管理效率。

贸易和制造业的发展，带动了金融、商业服务业和交通运输业的相应发展。新加坡于1970年成立国家金融管理局，以一系列鼓励性政策加速发展成为金融中心，有效地推动了银行业和“亚洲美元市场”的发展。政府还于1978年解除外汇管制，大力发展外汇市场。1971年至1982年，新加坡金融、商业服务业的年均增长率达12%。在国内生产总值中所占的比重从14%上升到21%。

同时，交通运输业也逐渐成为新加坡经济支柱之一。60年代下半期起，随着制造业和对外贸易的迅速发展，对海运的需求大量增加。新加坡港从60年代初期的世界第五大港，跃升至80年代初以来一直保持的世界第二大港的地位。1986年，新加坡港甚至超过了鹿特丹，跃居第一大港。随着港口的繁荣及70年代空運业的迅速发展，交通运输业在新加坡国内生产总值中的比重从1971年的11.5%上升到1982年的19.5%，成为一个重要经济部门，创汇收入居各部门第二位。同时，由于港口的竞争力强，新加坡成为重要的海上给养基地和船只维修中心，促进了海事工业的发展。

到80年代初，新加坡终于形成制造业、对外贸易、金融业和运输业四大产业并存的多元化经济结构，成功地从殖民时代的单一转口贸易经济实现了“蜕变”。

成功之道

新加坡自由港的成功决非偶然，其原因主要包括以下几点。

首先，区位优势和独占性条件。新加坡位于欧亚大陆的最南端，地处国际战略要道及马六甲海峡东端咽喉地带。马六甲海峡是航运最重要和最繁忙的海峡之一，新加坡处于海峡南面的出入口处，既是东南亚地区海上往来的十字路口，又是进出两大洋的航运要冲。这是新加坡成功的必要条件，但不是充分条件。

其次，开放的经济体制、自由港政策、积极作为的政府。开放的经济体制和自由港政策为发展转口贸易提供货物自由流动、企业自由运作、资金自由进出的体制和政策保障。

作为自然资源贫乏的城市岛国，新加坡政府把实施自由港政策作为推进经济起飞的引擎。为了更好地保持自由港的吸引力，自1983年以来，新加坡简化关税分类，将原来的5700种商品分类简化为2600种商品分类。目前，全球超过90%的货物可以自由进出新加坡而不需要缴纳关税，应税货物只有酒类、烟草产品、石油产品、车辆等四大类商品。此外，新加坡还与新西兰、日本、欧盟、澳大利亚、美国、约旦、印度、韩国、中国等十余个国家或经济体签订了双边自由贸易协定，可绕开贸易壁垒，保持自由港经济的中心地位。自由港地位使得服务业一直占据新加坡GDP的70%左右，是经济增长的主要贡献力量。新加坡更展现出五年一升级、十年一大转型，是全球经济最成功的范例。

第三，港口和商贸的信息化建设、良好的服务环境。要建设一个拥有转口贸易功能的现代化国际航运中心和贸易中心，港口信息化至关重要。新加坡着力建设国际贸易、航运中心信息平台，形成贸易信息网（Trade Net）、港口信息网（Port Net）和码头作业系统三大平台。

新加坡1989年推出的贸易信息网Trade Net，是世界上第一个用于贸易文件综合处理的全国性EDI网络，于1990年建成，把全国5000多家国际贸易机构连接到同一网络中，将商贸企业、银行、运输等服务机构联系在一起，形成贸易交易网络平台；进而连接新加坡海关、税务等35个政府部门，形成面向企业服务的单一窗口。与进口、出口（包括转口）贸易有关的申请、申报、审核、许可、管制等全部手续均通过贸易网进行。使用系统之后，企业和贸易商只需要递交一份完整的电子文件，就可以完成通关的所有程序。通关处理时间由之前的2至7天缩短到不足10秒钟。在受理电子报关后，货物放行只需 15 分钟。相比之下，中国的通关效率实在太低。从货物靠岸到货物离港，我国内地港口平均花费时间约为30小时。

1984年开始建设的港口信息网Port Net把航运界、相关政府职能部门、港口用户、港务集团、货主集装箱中转站和卡车运输业等7000家用户联系起来，同时向世界其他港口延伸，形成7000万宗以上的年交易量。同时使港口用户获得船只进出港信息、舱位安排、货物在港所处的状态、预订舱位、指定泊位、起重机布置、集装箱实时跟踪等信息。

码头作业系统则整合、规划和管理货柜码头所有的货柜作业。在此系统下，通过全程自动化无纸作业，集装箱通过港区大门通道只需25秒。

运用信息网络手段，建立“单一窗口”服务体制，实现了贸易便利化、监管高效化。另外，新加坡具有良好的市场服务环境，中介、金融、物流、运输等服务业发达，且服务规则与国际接轨，为转口贸易提供了周全、良好的服务环境，确保企业高效运作。

最后，杰出的领袖、开拓进取的精英主导的廉洁高效的公务员体系、严格的法治。新加坡自由港规划的科学性、超前性，与李光耀所领导、培养形成的廉洁正直、开拓创新、与时俱进、不受意识形态束缚的精英队伍有很大的关系。

美国管理学家艾利森认为，在实现政策目标的过程中，政策方案确定的功能只占10%，而90%取决于有效的执行。而新加坡超效能的执行力正是“严管”出来的。毕业于剑桥大学法律系的李光耀一直坚持“不仅乱世用重典、盛世也要用重典”的信条，推行严刑峻法、依法治国。与全球司法惯例不同的是，新加坡对于贪污受贿执行有罪推定。公务员任何贪污行为——哪怕是极轻微的贪污行为或即使没有贪污但表现出贪污的意愿——一经查实，都将面临刑责。无论谁违法必遭惩罚，没有灵活性、没有下不为例。同时，设置独立运作的贪污调查局负责廉政监督，民众则可以通过报纸、网络等大众传媒监督公务员。此外，新加坡有严格的公务员财产申报制度，并有专门机构进行核查。由于不敢也无法贪腐，新加坡国有企业的效率出奇的高。严刑峻法下不仅产生行政高效率和超效能的执行力，进而带来的是经济效益与用人唯贤、唯才是举的组织、人事的变革。

新加坡不仅具备世界一流的基础设施，在政府法定机构的直接管理下，其便捷的海、空陆交通系统、发达的现代化通讯设施、充足的电力供应等提供了外商进行理想投资的“硬”环境，更有公平、透明、法治的“軟”环境。“软”加“硬”环境给新加坡带来了族籍和谐、海量投资、跨国公司总部云集、世界一流人力与资源。新加坡自由港经济进一步演绎成为世界重要的金融中心、亚洲美元的存放中心，并由此生生不息、欣欣向荣。