大数据时代的社会治理创新

唐莹

摘 要： 关于大数据的理解有信息说、技术说、价值说，但其共同点是大数据赋予了人们更加强大的认识世界和改造世界的能力。作为一种战略资源，大数据以其大容量、快速度、多样性、预测性等特征，为我们创新原有单一自下而上的管理方式，突破社会治理瓶颈，提供了思维、技术乃至制度的可能。探讨大数据与政府、社会（公众）、公共事务的互动关系，可得出可供期待的社会治理创新内容，但也不能忽视大数据对社会治理可能带来的问题和挑战。

关键词： 大数据； 社会治理； GBCP模式

中图分类号： C916 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0069-04

一、大数据时代的来临

大数据开启了一次重大的时代转型。就像望远镜让我们能够感受宇宙，显微镜让我们能够观测微生物一样，大数据正在改变我们的生活以及理解世界的方式，成为新发明和新服务的源泉，而更多的改变正在蓄势待发。[1] 正如《哈佛商业评论》所称，大数据本质上是“一场管理革命”，它不仅是一场技术变革，更意味着一场社会变革。而这种社会变革对于现下社会关注的社会治理创新意味着什么，值得我们探讨。

（一）“满城尽是大数据”

我们每天的生活都被大数据包围着，一切行为、事件和生活轨迹都以数据的形式被记录、被存储、被处理。出门上班电梯的摄像头，开车上班道路摄像头，工作时电脑、电话和网页，下班回家购物记录，电视机顶盒记录，形形色色的数据终端将万事万物数据化，形成一个数据化世界。

2013年9月30日，中共中央政治局以实施创新驱动发展战略为题举行第九次集体学习，把“课堂”搬到了中关村，七常委全部出动来到中关村，这是历史上没有过的。期间，百度创始人兼CEO李彦宏向中央政治局委员讲解了大数据的发展情况。他称：现在已经进入大数据时代，大数据在两个方面表现出最重要的价值，一是促进信息消费，加快经济转型升级；二是关注社会民生，带动社会管理创新。

（二）大数据是什么

1. 信息说。大数据首先是一种海量的数据信息状态，随着计算机技术全面融入组织运作和社会生活，数据正在以超乎想象的速度爆炸式增长。人类存储信息量的增长速度比世界经济的增长速度快4倍，而计算机数据处理的能力的增长速度则比世界经济的增长速度快9倍。[1]13

2. 技术说。大数据是一种技术进步，因为它带来了一种新型能力：以一种前所未有的方式，通过对海量数据进行分析，获得有巨大价值的产品和服务，或深刻的洞见。基于这样的技术理念和数据储备，下一次流感来袭时，世界上将拥有一种更好的预测工具预防流感发生。[1]4

3. 价值说。大数据体现为一种价值，包括科学价值和社会价值，现代生活因为无处不在的大数据应用更加智能便捷。一方面，对大数据的掌握程度可以转化为经济价值的来源，另一方面，大数据已经撼动了世界的方方面面，从商业科技到医疗、政府、教育、经济、人文以及社会的其他各个领域。2011年5月，麦肯锡全球研究所发布专门研究报告《大数据：下一个创新、竞争和生产率的前沿》，该报告分析指出：大数据可以在任何一个行业内创造更多的价值。[2]

综上所述，大数据是数据大爆炸的产物，它是一种海量的数据状态以及应对这种状态的数据处理技术，给我们的生活和工作带来全面的应用价值体验，从而赋予人们更加强大的认识世界和改造世界的能力。

（三）大数据的特征

数据是一种战略资源。《连线》杂志将大数据定义为云时代的“黄金货币”，2013年3月，美国奥巴马政府将大数据定义为“未来的石油”，宣布投资两亿美元将大数据战略上升为国家战略。中国2012年10月，时任广东省委书记的汪洋把当前发展大数据战略比喻为改革开放初期对于土地的控制，并于当年12月出台《广东省实施大数据战略工作方案》，率先在中国地方启动大数据战略，提出到2020年基本建成“智慧广东”。大数据作为一种战略资源，其特征体现在：

1. 大容量。我们周围到底有多少数据？数据量的增长速度有多快？有人做过测试，试图说明这一问题。在公元前3世纪，希腊时代最著名的图书馆亚历山大图书馆竭力搜集了当时其所能搜集到的书写作品，可以代表当时世界上所能搜集到知识量。但当数字数据洪流席卷世界之后，每个人都可以获得大量数据信息，其相当于当时亚历山大图书馆存储数据量的320倍之多。[3]

2. 多样性。多样化的数据来源正是大数据的威力所在，如：交通状况与其他领域的数据都存在较强的关联性。研究发现，可以从供水系统数据中发现早晨洗澡的高峰时段，加上一个偏移量（40-45分钟）就能估算出交通早高峰时段，同样可以从电网数据中统计出傍晚办公楼集中关灯的时间，加上一个偏移量估算出晚上的堵车时段。

3. 快速性。数据处理有一个著名的“1秒定律”，要在秒间的时间范围内给出分析结果，超出这个时间，数据就失去价值。IBM有一则广告：“1秒，能做什么？”1秒，能检测出铁道故障并发布预警；也能发现得克萨斯州的电力中断，防止电网瘫痪；还能帮助一家全球性金融公司预防行业欺诈，保障客户利益。

4. 预测性。预测是大数据的核心。[1]16大数据是把数学算法运用到海量的数据上来预测事情发生的可能性，从一个人乱穿马路时行进的轨迹和速度来看他及时穿过马路的可能性，都是大数据可以预测的范围。预测系统的成功是建立在海量数据基础上的信息分析。在2008年四川地震之前，谷歌趋势中来自中国的Sichuan Earthquake搜索请求呈现骤然上升趋势，如果能对此类的数据结果善加利用，也许能在人类遭受自然灾害时大幅减少损失。

二、社会治理的新形势和新要求

（一）社会治理

社会治理是社会建设的重大任务。从运行意义上，“社会治理”实际是指“治理社会”，治理主体对于社会公共事务实施的管理。社会治理的目标和终极意义，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。[4]

（二）社会治理的新要求

党的十八大报告指出，我国社会治理的新格局、新目标是：“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。

党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在全面深化改革的意义上进一步指出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式。其中“四个坚持”为我们创新社会治理方式，部署了行动方向和总体格局。多元主体、民主协商、合作共治成为社会治理的新特征。而这些特征的关键离不开社会参与。[5] 社会治理意味着公众参与体系的更加完善，公众参与渠道和路径的更加多元，公众参与的制度和途径更加明晰。公众参与社会治理是我国社会治理创新中重要的环节，也是目前最需要加强的环节，既潜藏风险又蕴涵机遇。

（三）突破社会治理创新的瓶颈

要创新社会治理体制，改进社会治理方式。多年来，党政治理社会是一种封闭式的格局，内卷化现象严重，对于社会参与和群众参与的实际重视度不高。党的十八届三中全会在《决定》中提出坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。[6]70治理主体的多元性，要求多元参与的协同平台，而创新原有的单一管理格局，需要有新的观念、新的制度、新的平台，大数据为我们提供这样的可能。

1. 大数据为我们提供了一种思维观念。大数据时代不仅仅是数据量的陡增，而是人们在数据利用上的思维观念出现了质的飞跃。作为重要社会治理主体之一的政府，其实就像一艘航行在数据海洋上的巨轮，携带着大量的公共数据，各种各样的社会组织和企业也变成一个个立体的大数据生态系统，蕴涵着巨大的能量和活力。如何激发？首先要有大数据思维，要在领导意识，组织文化和结构，以及工作流程观念中有所蜕变，才能具有利用这份战略资源的眼光。

2. 大数据为我们提供了一种重要的参与平台。大数据是未来社会一项重要的基础设施。如果说工业时代的基础设施是铁路，公路，航空以及水电的话，那么在大数据时代的基础设施就是云计算，泛在网络，数据中心。对于使用者而言，利用这些基础设施就像使用水和电一样便捷，插上插头，打开龙头，就可以使用。此外，通过实施安装数据传感器和智能终端的改造，最终在社会编织一张庞大的数据织网。李克强总理在2013年召开的国务院常务会议上提出了“宽带中国”战略，要求加快网络、通信基础设施建设和升级；加快实施“信息惠民”工程，建立公共信息服务平台。

3. 大数据是一种基础性社会制度。基础性社会制度是一种能制约、派生或影响其他制度的原生性行为规则，对其他层面的制度运行和体制改革具有深刻的影响。[2] 2013年3月14日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》中提出了一系列基础性制度，把大数据嵌入经济社会管理的方方面面。该方案要求：用3-5年时间，基本建成集合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息的统一平台，实现资源共享；建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度；建立以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度；建立不动产统一登记制度。这些都是体现大数据精神的基础性社会制度，将对未来政府和社会的运行方式产生深远的影响。

三、大数据给社会治理创新带来的新期待

创新社会治理，意味着一个系统化全方位的创新，创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制、社会治理机制等。以社会治理主体和客体为对象，分析大数据可以给社会治理创新带来新期待。

（一）大数据与政府

1. 政府应成为领跑者。社会治理中“党委领导，政府负责”，强调了政府组织在社会治理中的责任性和重要性，同时，如何在大数据时代负起这份责任？回答是在数据应用领域政府完全有能力负起责任，因为政府在数据占有上拥有天然优势。大数据首先是有数据，再是分析技术和思维。与其他社会组织相比，政府部门在应用大数据时所面临的困难最小，从大数据中获得收益更多，价值潜力更大。首先，政府有专门的统计部门和干部队伍，统计局，部委内的发展规划司，部门内发展规划处，财政、税收、交通、气象等部门都掌握了大量的有关经济社会的运行数据；其次，政府工作关系到国计民生的方方面面，日常行政工作中也积累了各类与社会息息相关的数据；最后，政府还可以根据需求，要求企业、事业单位和行业协会提供各种数据。

2. 推动政府管理现代化转型。大数据是一套科学认识世界，改造世界的观念和方法，树立这套世界观，有助于我们转变拍脑袋决定的方式，提高科学决策能力；有利于我们转变行政主导的传统思维，树立以人为本的核心意识。

大数据有助于再造政府的组织文化。从中国传统文化和思维角度上，注重宏观把握全局的大意识与大数据的精神本质相符。碍于技术手段受限，过去政府官员在做决策时，往往被称为“三拍”干部，即“事前拍脑袋决策，事中拍胸脯保证，事后拍屁股走人”。在中国，政府在社会治理扮演着重大的利益调整者角色，随着社会治理事务的日趋复杂，仅凭个人感知已经很难全面了解事情全貌，并做出正确的判断，这就要求政府部门提高决策的科学性，把大数据技术和思维运用到管理与决策中。一是用数据说话，不搞“长官意志”，政府对社会政策应该更多基于科学的数据分析和事实做出。例如，纽约市警方开发一款电子数据地图CompStat，通过分析案件与发薪日、体育赛事、天气变化和假日等变量的相关性，预测最可能发生罪案的“热点”区域，并预先在这些地区部署警力。该市犯罪率在次年出现明显下降。二是辅助资源协调配置，提高行政效能。2013年温州市主城区新增了172个悉尼自适应交通控制系统，根据各个路口的车流、人流大小自动调整红绿灯的等待时间，实现了对交通流的实施最佳配置和控制。

3. 打造以人为本的服务型政府。大数据开启了以人为本、需求导向的公共管理与服务的新模式，通过大数据平台，为公众提供更优质、高效、个性化的公共服务项目。一是全面感知。政府能够实时、全面感知和预测公众所需的各类服务和信息，及时发现需求热点，并通过对需求细节的感知，打造个性化的公共服务内容。北京市公交部门于2013年9月推出了个人定制公交平台。二是快速响应。基于实时的数据分析，政府不仅能够在第一时间响应和处理公共事件和公众诉求，而且能够把事后响应变成事中响应和事前预测，减少公众的人身安全威胁和财产损失。如近年一些地区的群体性事件发生，其中一些问题的产生就是因为政府的舆情研判能力不足，贻误了最佳处置时机，从而面对社会和公众时处于被动，损害形象同时影响到社会稳定。社会中已有一些企业开始向政府提供大数据的网络舆情预测服务。

（二）大数据与社会（公众）

依靠群众、发动群众是中国共产党的制胜法宝。要维护良好的社会治理状况，单靠政府公务人员是不够的，要调动广大人民群众的力量。这与大数据时代带来的一种新的资源组织形式“众包”不谋而合。要推动社会治理，除了发挥政府作用，更重要的是要激活多元参与主体民众的力量。

如何实现政府、市场与公民的协同互动，GBCP和谐三角给我们提供了很好的例证。GBCP模型主要应用于城市管理领域，G代表政府，B代表企业，C代表公众与社区，P代表公共设施与公共环境，GBCP模型以P为核心，以G、C、B为外点构成和谐三角。围绕公共产品的提供，构建政府（G）、企业（B）、公众（C）和谐三角角色，搭建涵盖社会治理各方面的完整动态循环系统，充分发挥社会资源的最理想状态。具体来说部分公共事业通过市场机制外包给企业，政府从具体的事务中脱身，有更多精力从事平台设计和宏观调控；它以自愿原则，把发现问题，监督解决问题的权力分包给了众多的公众，使政府有了数以万计的“监视器”，社会治理中的各种公共服务出现任何故障和问题都能得到及时的发现和解决。在美国一款应用程序SeeClickFix就践行着这种理论，人们可以通过手机拍照，使用该程序举报乱涂乱画、交通灯损坏或者排水管堵塞问题，这些投诉被自动记录在案，并被发送到公共事业部门，相关问题就会很快解决。

（三）大数据与公共事务

政府作为公共事务信息最大拥有者，然而现实却是政府部门存在信息孤岛现象。

1. 公共事务处理过程中，存在信息孤岛现象。买一套房子，需要填报十几张表格，每张表格三分之一以上的内容是重复的，其实这些都是政府部门拥有的基础数据，完全可以根据身份证号码自动生成。一条道路会被不同部门折腾，今天是自来水公司，明天是电力公司，后天是通信公司……出现这些问题的原因就是信息孤岛。它是指部门之间数据和信息相互孤立，不共享互换，以及信息与业务流程和应用相互脱节，从而影响沟通协作，导致管理成本增加的现象。中国的各个部门虽然都各自有信息化平台，但是相关数据因为条块分割，缺少跨部门的信息整合。“我的你不知道，你的我不知道”。这就需要横向纵向的信息整合。

2. 目前很多可利用数据没上网，政府和众多事业单位作为最大的数据拥有者，对这一战略资源的需求价值认识度不高。正如“互联网之父”蒂姆·博纳斯·李所言：“政府采集数据是花纳税人的钱，束之高阁完全是浪费。”比如故宫今天卖了多少门票，对一般人来说是不是没有价值呢？实时知道故宫卖了多少门票，人们就知道故宫挤不挤，如果人太多可以错峰出行。大数据时代，公共事务的治理，需要众人拾柴火焰高的努力。“公共资料，增值再用”是香港公共数据开放网站“资料一线通”的口号，该网站创建于2011年3月，专门免费向公众提供交通资料、公共设施的地理参考数据、天气数据、空气污染指数和慈善筹款活动资料，同时可以用手机客户端访问。

四、大数据对社会治理的问题与挑战

大数据为社会治理提供了一种有效的途径，但任何事物尤其是新兴事物都存在一定的局限性，大数据在带来大信息、大技术、大价值的同时，也隐藏着巨大的社会风险。

1. 不合格的数据比没有数据更可怕。真实准确是数据的生命。当大数据被应用到社会公共事务治理中，政府的数据能力受到考验，如果没有获得反映真实情况的数据，数据规模再大，分析技术再高都是枉然。有媒体报道，公安系统破案率、刑事犯罪率都可能造假，为了不高于刑事案件数，人为洗白一些刑事案件；生态文明建设力度加大，环境监测数据也成为掺假的灾区，有些地方政府在采购PM2.5大气环境质量监测设备时，明确说希望数据能低一些，在选定监测点时刻意选择空气质量较好的地点，形成与公众真实感受相差甚远的数据结果。

2. 信息数据鸿沟的存在在科技迅猛发展的今天，一方面有很大一部分农民和城市底层居民，因为种种原因成为信息时代社会治理的缺席者，无法表达自己的诉求，另一方面中国东、西部不同地区使用数字技术参与社会治理的程度也不同，无时无刻不在制造信息数据鸿沟。只有确保人民能够平等的享有现代通信和网络基础设施，拥有大体平等的教育机会，才能使这些问题得以解决。

参考文献：

[1]〔英〕维克托·迈尔-舍恩伯格.大数据时代[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

[2]McKinsey Global Institute. Big data： the next frontier for innovation， competition， and

productivity[R].2011.

[3]徐继华，冯启娜，陈贞汝.智慧政府：大数据治国时代的来临[M].北京：中信出版社，

2014：48.

[4]胡锦涛：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——

在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2012.

[5]胡仙芝.公众参与制度化：社会治理创新的突破点[EB/OL].人民论坛，（2014-07-08）

[2014-09-25].http：//fj.rmlt.com.cn/2014/0708/288654.shtml.

[6]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2013.

[责任编辑、校对：杨栓保]