服务型政府视角下的行政服务标准化研究

2014-11-22胡炎平

陕西行政学院学报 2014年4期

摘要：行政服务标准化是服务型政府建设的一条重要途径。我国政府在行政服务标准化建设中引入了ISO质量管理体系和标杆管理，推行了服务窗口标准化和网格化管理。地方政府在服务型政府建设过程中探索性地推行行政服务标准化，取得了明显成效，但也存在一些问题。我国应加强行政服务标准化研究，完善理论体系；制定科学的行政服务标准体系，保障行政服务的规范性；强化行政服务标准化宣传培训，提升标准的执行力。

关键词：行政服务；标准化；服务型政府

中图分类号： D630 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0033-04

社会环境千变万化，经济与科技快速发展，政府旧的管理模式已经不能满足公众日益增长的公共需求，政府亟须创新管理模式，提高服务效能。目前我国正致力于服务型政府建设。在建设服务型政府过程中，需要探索科学有效的管理方法，减少行政随意性，以一种标准化的方式缓解环境的发展变化给政府带来的不确定性，逐步提高行政服务满意度。[1]

行政服务标准化是服务型政府建设的一条重要途径。行政服务标准化，就是在政府行政服务过程中引入现代服务标准化的先进管理理念、技术和运作方法，通过制定和实施服务标准条款，全面统一政府部门的行政服务，促使政府的行政服务向科学化、规范化、系统化发展。[2] 行政服务标准化通过把标准纳入到服务程序中，对政府服务行为实行标准化监督，为科学行政提供实用的方法和手段，从而有效控制服务行为的随意性，提高政府行为的可预期性和服务效能。可见，行政服务标准化是政府转变职能的有效途径，是构建服务型政府的科学方法。

一、服务型政府实行行政服务标准化的举措

服务标准化作为一种全新的管理方法在国内外日益受到重视，应用领域不断拓展。随着我国政府向服务型政府转变，行政服务标准化意识渐浓，标准化试点工作逐步展开。我国政府行政服务标准化建设主要采取了以下举措：

（一）引入ISO质量管理体系

我国有些地方政府引入了ISO质量管理体系，对政府的每项工作、每个环节都制定了相应的质量管理标准。每一项工作“如何做”、“做到什么程度”都有明确规定，每一个工作环节都可在规定程序中对号入座，每一个岗位的职责任务都进行了分解并细化，每一项业务的工作流程和方法都有标准加以明晰，做到凡事有章可循，凡事有人负责，凡事有据可查，凡事有人监督.让行政人员了解ISO的应用原理，掌握标准化管理知识和方法，保证行政服务的标准化操作，保证人人做事有标准懂方法，有效控制行政服务过程中的错误，防错于未然，从而提高政府的服务质量。据了解，国内目前有2000多家政府行政部门通过了ISO 9000质量管理体系认证。

（二）引入标杆管理

政府为了推进行政服务标准化，逐渐把标杆管理引入到政府的管理中。标杆管理强调预先设定计划要达到的目标和任务，通过运用标杆管理原理找出与标杆对象存在的目标差距，然后按照指标进行分析和进一步改进，力求达到预期目标。我国有些地方政府部门通过应用标杆管理，辨识其行政服务、业务流程及管理模式等方面存在的不足，再结合实际逐步改进，达到预期目标，提高行政服务质量。

（三）实行服务窗口标准化

为进一步推进行政服务标准化，有些地方政府的对外行政服务窗口实行标准化建设，对行政服务程序进行梳理，精简业务流程，把服务标准引入各个服务环节当中，做到服务程序标准化；服务窗口工作人员的仪容仪表、行为举止、服务用语等方面都有统一要求，做到服务礼仪标准化；采取预约服务、上门服务、代理服务等多种服务方式，尽可能地为服务对象提供方便，做到服务方式标准化。

（四）推行网格化管理

网格化管理就是在数字化的基础上，将城市区域根据一定标准进行细化，划分为具体的单元网格，然后通过网格化形式来开展服务。把事务细化到各个角落，各单元网格既相互紧密，又相互分离；既能够迅速交流信息，又能够独立完成任务；做到快速发现问题，及时收集信息，便捷处理问题，变被动服务为主动服务。

我国政府行政服务标准化建设仍处于初步探索与发展期，各地方政府为提高政府管理水平和服务质量，不断满足社会需求而开拓创新，积极探索行政服务标准化路径，进一步推动行政服务标准化建设。

二、服务型政府实行行政服务标准化取得的成效

各地方政府在建设服务型政府过程中实行行政服务标准化，采取了一系列的有效举措，并取得了明显成效。

（一）规范了政府服务行为，提高了行政服务质量

近年来，我国地方政府在实行行政服务标准化，将行政服务的内容、质量、程序、行为、时限、方法、评价、监督等方面确立了具体的标准，行政服务工作纳入了标准化管理，做到事事有标准，人人懂标准，逐步规范了行政人员的服务行为，有效消除了行政服务上的随意性，全面提升了行政人员的素质和服务水平，明显提升了政府服务实际行为和公众期望的相符度，政府管理水平和服务质量上了一个新台阶，为服务型政府的建设开拓了一个新的管理模式。例如，广东江门市政府在引进ISO9001质量管理标准体系之后，行政服务过程中的各种差错和失误得到有效控制，服务水平大大提高，以前经常出现的重大工作差错，现在比率基本为零，贯标测评目标达标率100%。[3]

（二）优化了行政服务程序，提高了政府绩效水平

以往的行政服务程序繁杂，分工和责任主体不明确，一旦有问题发生，很难追究责任，致使行政效率不高。而行政服务标准化，可运用标准化的简化原理、协调原理、统一原理和最优化原理，做到权责清晰，避免缺位错位、相互扯皮和工作脱节的现象；简化服务环节，减少服务工作中的重复劳动，优化行政服务程序，缩短公众的办事时间，从而大大提高了行政服务效率。如江门市政府办公室的正常办公时间由ISO质量管理体系运行前的7-15天缩减到3-5天，且有2/3以上的文件能在当天办结，办公时间大大缩短。[3] 如河北省建设厅实行标准化建设以来，在行政审批流程方面，实行随报随收、分批审核，行政审批按时办结率达到99%，服务便捷高效，大大提高政府的绩效。[4] 新泰行政服务中心在行政服务标准化建设之后，近70%的审批事项能在一个工作日内办结，85%的事项承诺在3个工作日内办理，且提前办结率达96%。[5]

（三）改善了政府服务形象，提高了公众满意度

服务标准化有利于规范行政服务硬环境，优化行政服务软环境。透明、公平、公正、规范的行政服务，可促使政府转变工作作风，有效扼制腐败行为，从而明显改善了政府服务的社会形象。同时，服务标准化作为优化行政服务质量的有效手段，是政府满足公众需求的主要助力和重要保障。实行行政服务标准化，各个部门、各个服务窗口的办事服务都力求达到标准要求，从而公众能得到更全面、优质的服务，公众满意度也随之提升，投诉率随之下降。如广东江门市政府在引进ISO9001质量管理标准体系之后，各部门公众满意率达到90%以上，公众有效投诉基本为零。[3] 再如广州黄浦区在实施内部标杆管理时采用了业务受理回执制度，这有利于从整体上提高业务受理的工作成效，明显提高了社会公众的满意度。[6]

总体来说，我国行政服务标准化在整体上取得了一定的成效，政府行政服务水平大大提高。这些标准化实践经验，为今后的行政服务标准化建设提供了坚实的基础。

三、服务型政府实行行政服务标准化存在的问题

我国的行政服务标准化建设仍处于初步探索时期，其中存在的问题不容忽视，需要我们认真分析与梳理，具体问题如下：

（一）理论体系不完善

我国行政服务标准化的理论体系还不够完善，未能为行政服务标准化的实践提供统一明确的理论指导，这让标准化工作的开展增加了难度。目前，我国理论界对行政服务标准化的研究才刚刚起步，对其概念、范围、基本原则和标准体系都很模糊，学术界尚未有一致的认识。如没有完备的理论准备，行政服务标准化的实践就难以找到明确的方向，在改革探索中会走很多弯路，浪费宝贵的公共资源，不仅达不到服务标准化的目的，还给政府的行政服务带来混乱。

（二）标准制定不够科学

2009年，国家标准委发布了《服务业组织标准化工作指南》和《服务业标准化试点实施细则》，为服务业组织的标准化建设提供了操作指南。这些指南对所有服务业组织具有通用性，作为提供行政服务的政府也可运用。正因为其通用范围较广，而影响了它的针对性和可操作性。我国目前尚未构建科学规范的行政服务标准体系，尚未有体现行政服务共性和特性的国家标准。根据中国标准化研究院网站[7]资料显示，针对性、适用性较强的国家标准——《行政服务标准化工作指南》已于2012年10月拟定了征求意见稿，但至今尚未正式发布。而投身于行政服务标准化实践中的地方政府，制定了相关的行政服务标准，但许多标准比较含糊，没有清晰明确的具体规定，可操作性明显不强。行政服务标准化试点城市经济社会发展程度不一，存在区域差异性，故有些地方政府滥用自由裁量权，制定的标准带有一定的随意性，从而在全国范围内难以形成相对统一的行政服务标准。随着经济社会的发展，某些行政服务标准也应及时作出相应的调整或修订，而有些地方政府一旦制定就不调整，一些滞后的标准拿来作为政府服务的指南，不但达不到预期的效果，反而会误导政府的工作，阻碍服务型政府的建设。

（三）标准执行不力

地方政府在行政服务标准化建设之初，行政人员的行政服务标准化技能与知识培训针对性不强或重视程度不够，导致不少行政人员对标准体系和相关知识理解不够，标准化理念尚未深入人心，标准化知识尚未完全普及。行政服务标准化实施之初，在一定程度上增加了行政人员的工作负担，势必导致部分行政人员产生抵触心理。思想、知识和技能方面的原因，致使行政服务标准不能执行到位，行政服务标准体系不能完全融入行政服务工作之中，标准体系与实际工作形成“两张皮”。有些政府部门的标准化参与程度偏低，尚未贯彻“全员参与”，部分行政人员的工作游离于标准体系之外，从而影响了行政服务标准体系的整体运行效果。

总的来说，行政服务标准化目前存在的诸多问题，说明我国今后仍需继续探索和研究，为服务型政府的建设扫清障碍，进一步满足公众的公共需求。

四、推进服务型政府行政服务标准化的对策

虽然我国在行政服务标准化方面已取得一定的成效，但是目前还处于探索阶段。要进一步规范政府行为，提高政府服务质量和群众满意度，促进服务型政府建设就必须针对行政服务标准化过程中存在的问题，采取有效方法找出问题解决的突破口，化解问题，从而加强行政服务标准化建设，形成具有中国特色的行政服务标准体系，清除服务型政府建设的障碍，构建公众满意的服务型政府。

（一）加强行政服务标准化研究，完善理论体系

行政服务标准化理论体系指导着行政服务标准化实践的发展方向，为标准化工作的开展提供理论指导。目前，我国的行政服务标准化理论体系还不够完善，必须加强研究，争取建立具有中国特色的标准化理论体系。

1. 扩大研究范围。首先，要对我国行政服务的范围、基本原则和方法进一步研究，归纳其内容，对行政服务标准化有一个统一、明确的方向和范围，为今后标准化规划工作奠定基础；其次，逐步扩大标准化试点范围，继续加强行政服务标准化实践，积累更多的实践经验，为理论的研究完善及行政服务标准的编制奠定坚实的基础。

2. 完善标准体系理论研究。对已有的行政服务标准化试点进行全面深入的调研，总结归纳已经取得的实践经验，并将其升华为标准体系理论；同时，要时刻关注行政服务标准化的实践状况，对现有的标准或已调整过的标准检测其在实际中的应用，是否适应当前的发展需要，发现标准化过程中所产生的各种矛盾和问题，及时反馈并作出调整。

通过完善标准化理论体系，使标准内容更加完整全面，为促进行政服务标准化工作提供指导作用。因此，今后要继续加大研究深度和广度，调整行政服务标准，构建更加科学全面的行政服务标准化理论体系。

（二）制定科学的行政服务标准体系，保障行政服务的规范性

国家应在服务业组织相关标准的基础上，尽快发布实施《行政服务标准化工作指南》，为地方政府的行政服务标准化建设提供统一的标准化指南。各地方政府应立足于本区域、本层次的行政服务实际，制定其行政服务标准体系。在制定行政服务标准体系时，应注意以下几个维度：

1. 制定的原则性。行政服务标准体系的制定须符合国家的相关法律法规。要按照“简化、统一、协调、优化”的原则，全面梳理现有的相关法律法规和规章，整合、修改、完善相关制度，把符合实际运行的成熟制度上升为行政服务标准，确保每一项标准的规范性、严肃性和适用性。[8]

2. 体系的可操作性。标准化建设来源于企业管理。政府的行政服务标准体系的构建，免不了要借鉴企业尤其是服务业组织的相关标准，所以在参照企业相关标准时要特别注意政府行政服务的针对性与适用性。同时在组建制定标准体系的专家团队时，要吸纳具有丰富行政服务经验的一线工作人员，力图制定一个理论与实践相结合的操作性较强的标准体系。[2]

3. 体系的持续改进。持续改进是标准体系的灵魂。随着行政服务环境的变化，行政服务方法、行政服务流程、行政服务具体标准等方面应当持续改进，而不是停留在某个水平或层次上。[9] 所以，行政服务体系的构建是一个循序渐进、不断改进的过程，是一个没有终点的连续性过程。首先，要与时俱进，逐步规范体系。以新的法律法规、规章制度和政策条文替换那些过时无用的规定。其次，要逐步改进，整体提升体系。政府应对以前制定的体系文件进行重新梳理，理顺各个行政服务接点，穿透流程，打通部门，按过程方法的思路优化行政服务流程，增强体系的可操作性，整体提升行政服务标准体系。[10]

（三）强化行政服务标准化宣传培训，提升标准的执行力

在服务型政府建设中实施行政服务标准化，要达到理想的效果必须让执行体系的行政人员转变观念，端正思想，提高执行能力。所以，加大行政服务标准化宣传，加强标准化培训必不可少。

1. 加大标准化宣传力度。“思维决定行为”，行政人员要转变观念，端正思想，政府须加大行政服务标准化的宣传力度。地方政府可采取动员大会、座谈研讨会、辩论赛、知识竞赛等形式进行动员教育，让观念在思辨碰撞中更新，思想在解释讨论中解放；此外，也可以利用内部刊物、宣传栏、新闻媒介等渠道进行宣传，让行政人员理解政府部门实施行政服务标准化的必要性、可行性、理论依据和实践意义，了解国内外政府部门行政服务标准化的状况、所取得的成效等等，使服务标准化理念深入人心，逐步让行政人员转变观念，端正态度。

2. 加强标准化培训力度。行政服务标准化培训需要高水平的讲师。地方政府可以聘请高校、标准化研究院所的、服务标准化领域的专家作为咨询顾问，并组建研究团队深入研究中国（地方）特色的行政服务标准体系。在此基础上，由专家团队安排讲师给各政府部门行政人员进行有针对性的专项培训，特别要加强行政服务标准化专职人员的培训；也可组织政府部门内部有经验的标准化专职人员给本部门行政人员进行培训，介绍实操经验。通过建立内外结合的培训机制，培养一批批行政服务标准化专业人才和骨干，逐步形成行政服务人员“明标准知识、知标准要求、依标准办事”的良好氛围，[11] 提升其行政服务标准体系执行能力。

参考文献：

[1]胡税根，徐元帅.我国政府公共服务标准化建设研究[J].天津行

政学院学报，2009，（6）.

[2]吴兴军.漳州市行政服务标准化的创新实践与启示[J].中共福

建省委党校学报，2013，（11）.

[3]卢坤建.建设回应型政府的重要举措——广东省江门市政府导

入SO9001：2000质量管理体系的分析[J].中国行政管理，2008，（6）.

[4]课题组.金钥匙：开启机关办公又好又快之门——河北省建设

厅引入ISO标准认证加强机关效能建设的理论与实践[M].北

京：中国经济出版社，2008：30-60.

[5]张欣.行政服务标准体系建设探讨[J].大众标准化，2011，（6）.

[6]陈小钢，夏洪胜.标杆管理方法在政府管理中的运用——以广