郑州保障性住房可持续发展的调查和思考

牛静敏

（中共郑州市委党校经济学教研部，河南郑州450042）

一、郑州市保障性住房发展的现状

保障性住房是国家保障民生的重点项目。1995年，郑州市是全国第一批“安居工程”试点城市之一，2001年又成为全国首批建设廉租房保障制度城市之一。郑州市保障性住房体系包括廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房（尚处在探索阶段，并没有大面积推广）和城中村改造房。近年来，经各方努力，郑州市在保障性住房建设方面取得了一定的成绩。“十一五”期间，郑州市共建保障性住房258.83万平方米，总套数3.19万套。2013年建设保障性住房4.78万套，其中公租房2.8万套，经济适用房1.9万套。但在建设中原经济区，加快城镇化建设，人口老龄化趋势严重的大环境下，郑州市保障性住房的建设规模仍不能有效地满足需求。

1.经济适用房。从1995年至今，郑州市已累计开工经济适用房14.1万套，竣工10.8万套。“十一五”期间新开工经济适用住房项目91个，累计新开工面积669.98万平方米，竣工项目67个，竣工面积453.90万平方米，累计完成投资64.39亿元，公开销售房源2.19万套。

2.廉租房。自2001年建立廉租房制度以来，全市已累计有3.74万户低收入住房困难家庭享受到了廉租房政策。郑州市实际在保家庭2.43万户，其中发放租赁住房补贴2.25万户，租金核减671户，实物配租1205户。廉租房再建面积44.47万平方米，竣工面积12.88万平方米，累计完成投资5.9亿元。

3.公租房。目前，郑州市已建设（含在建）公租房3.5万套，交付使用1.29万套，租赁筹集公租房2269套，解决了10余万务工人员的住房问题，极大地缓解了来郑务工人员的住房困难。

4.棚户区改造。目前，郑州市的棚户区改造主要通过市场化运作或企业自行改造的方式进行，全市（不含铁路棚户区）棚户区改造共涉及2万余户，已开始实施拆迁的安置住房有4080套。

二、郑州市保障性住房发展中存在的问题

图1 郑州市住房体系

1.保障范围断层、覆盖面小。在廉租房、公租房和经济适用房之间存在断层现象，保障房所划分的层次并不能有效覆盖郑州市低收入人群的住房需求。从图1可以看出，郑州市的廉租房、公租房和经济适用房之间有很多断层（在图1中用虚线框来表示），这些群体没有享受到政府提供的保障性住房，他们处在保障性住房的空白区，实线框是保障性住房所能覆盖到的人群。现在，郑州市处于城镇化快速发展阶段，城市快速扩张，人口增长较快。郑州市统计年鉴数据显示，2012年全市低保人数为3.6万人，而“十一五”期间郑州市企业集资建房共建廉租住房25万平方米，总套数4200套，根据该数据计算，2012年有资格申请廉租房并能申请上的人数仅占郑州市低保人口总数的11%。

2.保障性住房的范围不明确。保障性住房中公租房和棚户区改造的范围过于宽泛。第一，公租房主要是用于解决大型企业或者务工人员比较集中地区的住房问题，相当于集体租赁宿舍的模式。严格来说，公租房不应该包括企业、事业单位的集体宿舍，但现在郑州市公租房将这些都包括进去。第二，城市棚户区的认定有明确的标准：一是主要以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋；棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。但郑州市有些单位按照棚户区改造项目廉价拿地，为本单位职工建住房。第三，开发区建设的职工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集体宿舍，甚至农村集体土地自建房均被不同程度地纳入保障性住房，但它们并没有全部面向社会公众，也没有区分分配对象的收入差别。这种范围上的扩大，使保障性住房的“防火墙”机制基本消失，也成为了滋生腐败、寻租的诱因。

3.保障性住房盈利性不强，资金无法良性循环。保障性住房的公益性质导致其利润较低。建设经济适用房、限价房的利润虽低，但回款相对较快；而廉租房和公租房建设回款较慢，企业建设的积极性不高。目前，住房保障资金主要有五个来源渠道：住房公积金增值收益计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；按土地出让金不低于3%提取的资金；经济适用房上市时补缴的政府收益；市、区人民政府财政预算安排的资金；中央、省级财政安排的专项补助资金。但这五个资金来源渠道都具有不确定性：住房公积金增值收益计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额取决于住房公积金管理中心对资金的管理水平，管得很好，会有盈余，如果管理不好，则很难有余额；自从分税制改革以后，土地出让金已成为地方财政的一个重要收入来源，但随着中央对房地产市场的调控，房地产市场的逐渐降温，土地市场也变得冷清，土地出让成交量的减少使地方政府的土地出让收益也下降。经济适用房的住户住够5年后才能将房屋上市交易，但是否上市交易也具有不确定性。市、区人民政府财政预算安排的资金取决于市、区人民政府当年的财政收入；中央、省级财政安排的专项补助资金也是数量有限。除此之外，政府提供优惠政策，鼓励和引导企业或社会机构建设了一定数量的公租房，并纳入了政府统一管理，但是利润低，力量有限。2011年郑州市政府通过河南省国家开发银行争取保障性住房建设资金贷款20.3亿元，2012年通过银行融资（即统贷统还项目）46亿元。由地方政府担保的资金，未来如何偿还是一个关键问题，且郑州市未来保障房建设以公租房为主，资金快速回收也是一大难题。

4.保障性住房建设没有与城市人口老龄化的趋势相结合。未来我国人口老龄化趋势严重，郑州市也存在同样的问题。根据人口学专业人士预测，到2020年，60岁及其以上的老年人占到郑州市城镇总人口的14.7%，2030年占到21%，2050年将达到30.54%。目前，已有针对富裕老年阶层建设的老年性的住宅地产，该类地产使他们能够颐养天年，但低收入人群一般都消费不起。社会上公立的养老院和敬老院床位紧张，入住的年龄从之前要求的60岁已经提高到了80岁，即使这样仍然满足不了需求，所以居家养老仍然是未来郑州市养老的主要模式。但目前很多保障性住房并没有考虑老年人的需求，比如多层楼未安装电梯，厕所没有安装扶手，地板砖不防滑、高层住宅未建无障碍通道等。

5.保障性住房分配过程中存在权力寻租现象。

一些保障性住房管理部门将部分保障性住房小区中的几栋楼划作自己单位职工的家属楼，存在权力寻租现象。很多不够资格的人申请到了经济适用房，存在“住着经济适用房开宝马”及将经济适用房出租的现象。

三、郑州市保障性住房可持续发展的建议

1.明确被保障人群的具体范围。第一，建立多层次的住房保障体系，以立法的形式确定保障性住房政策，减少人们对政策未来不确定性的忧虑。保障性住房制度应完全转向民生和政府责任，而非短期的对冲政策，即保障性住房的存在不是为了降低房价，而是完成政府应尽的基本责任。因此，建议以立法的形式来确保保障性住房政策的稳定性，减少人们对未来政策不确定性的担心，从而有一个确定的预期，把保障性住房建设当成一项关系民生的工程来切实贯彻推行。第二，建立全方位、多层次的保障梯度。只有建立全方位、多层次的保障梯度，使保障性住房覆盖更多人群，才能从根本上解决低收入人群的住房问题，使低保户在失去申请廉租房资格的同时能够住进租金与自己收入相匹配的廉租房，为退出廉租房后又陷入住房困难的住户提供一个过渡。第三，细化参考标准。要使保障性住房的分配公平公正，必须细化标准。一是人均收入。具体可以量化市场租金占人均月收入的比重、人均月收入占平均月按揭收入的比重，以此来确定什么样的人群或家庭能够住廉租房、公租房。二是有无房产。指无法购买商品房，也没有能力承受市场租金的人群，主要是农民工、“夹心层的大学生”等，以及有房产但人均居住面积远远低于平均标准的城市中低收入家庭。

2.扩大保障性住房建设总量，覆盖更多人群。

从以上分析可以看出，能够申请住上保障性住房的人占郑州市低保户的比例仍然偏低。今后要扩大保障性住房的房源，在保障性住房建设实施的原则上，既要考虑政府财政支付能力，又要注意充分发挥市场机制的作用，可以通过以下途径来增加保障房的房源：第一，政府对开发商实施各种政策补贴，鼓励兴建含一定比例保障性住房的住宅。在具体操作中，保障性住房建设用地可由政府出面征用，以合同的方式出租给廉租房或公租房发展中心，在征地过程中，政府应有效控制征地成本，在保障房建设过程中，可对开发商采取一系列税费上的优惠措施，如免交报建费、人防费、免缴投资方向调节税等，以吸引更多的开发商投入到保障性住房的建设中来。第二，加快社会空置住房特别是旧公有住房的收购与改造。旧公有住房的收购与改造应由政府牵头，集中社会各界的力量，这不仅有利于开辟保障性住房房源，也有助于保障住房多样化、个性化特征的实现。第三，政府与企业携手，采用“集资廉建”方式，按照“政府支持、政策优惠、企业自建、统一管理”的原则解决大型企业外来务工人员住宿难的问题。建成的住房用来满足外来务工人员的租用，开发商靠收取租金来收回成本和获得收益。第四，充分发挥市内各社区及众多房屋中介公司的力量，建立有效的房源信息交流机制，拓宽保障性住房的来源渠道。郑州市有很多家庭有多套住房，因各种原因这些住房长期或暂时闲置，由于它们遍布在市内各个社区，政府部门很难对其进行统一管理。应积极发动基层社区的力量，对这些房屋进行一次摸底，政府与本市信誉较高的中介机构签定代理服务协议，由这些中介机构筹集有效房源信息并免费为符合条件的闲置房屋业主提供登记和出租代理服务。由于租金收入有保证，房屋业主也可免却奔波劳顿之苦，中介机构虽是免费提供服务，但可享受政府的一些优惠政策，无形中促进了其业务发展，真正实现“三赢”。

3.设计金融产品，扩大资金来源。第一，多方筹集资金兴建廉租房。应采取多渠道、多途径筹集廉租房建设资金的方式，即资金来源可是多渠道的，如市、区财政预算中的专项资金；住房公积金增值收益中提取的城市廉租住房补充资金；社会捐赠资金；其他渠道筹集的资金等。第二，创新资金筹措模式。在保障性住房资金筹措上加快创新步伐，采用产权式廉租房的方式解决目前保障性住房建设资金严重不足的问题。试行“产权式廉租房或公租房”运营模式，即廉租房或公租房建成后，鼓励市民购买其产权，再由政府委托的中介公司进行统一租赁管理，房屋的维修及日常维护由小区的物业负责，确保房产保值增值。在政府的返租期内采取对产权所有者租金补贴的形式，廉租房或公租房产权人在置业后无需花费更多精力就可获得稳定的收益，政府也可及时收回投资以实现廉租房或公租房建设资金的良性循环。第三，建立保障性住房基金，由专业理财人士进行资金管理，使资金总额不断扩大。号召企业或者社会上成功人士做慈善事业为保障房建设筹集更多资金。采用福利彩票模式使更多的社会资金来参与保障性住房建设。

4.设计住房应有前瞻性。第一，廉租房和公租房的选址非常重要。选址宜分散、不宜过分集中，并且未来新建廉租房和公租房小区的选址工作，应与郑州市的整体战略规划结合起来。另外，在廉租房和公租房的选址上还应充分考虑租用人对交通便利的基本要求，因为交通问题能否解决是制约廉租和公租房能否顺利出租的关键因素之一。第二，廉租房与公租房的设计除了考虑集约土地利用，更要考虑人性化设计。廉租房与公租房不仅应适宜残疾人居住，还应使保障房能满足老人的生活需求，突出和谐社会的理念。廉租房与公租房要使用节能环保的低碳材料，虽然这些材料成本较高，但长远来看却是经济的。在廉租房和公租房的配套设施规划上，一方面要提高居民生活便利性，适当增加菜市场、小超市等生活配套设施建设；另一方面要在小区内加强文化设施及体育运动设施的建设，丰富居民的业余文化生活，使保障房小区真正成为中低收入阶层的安乐窝，为构建和谐社会增添一分靓丽的色彩。

5.健全监督机制,切实做到公平、高效。虽然今后郑州市中心区将不再建设经济适用房，但是2012年和2013年建设的经济适用房仍面临分配问题，分配是否公平、高效，是当前政府和人民都很关心的问题。由于经济适用房是由申请人申请，由单位或者社区开具收入证明，再由房管局进行信息审核，在这一过程中，存在信息不对称的问题，消除信息不对称成为当前急需解决的问题。房管局的工作人员有限，我国居民的收入情况又不透明，要想了解真实的情况，工作量非常大。之前的政府网站也曾公布过经济适用住房的受益人名单，但宣传效果并不理想，建议在经济适用房分配中，将名单在地方电视台滚动播出一个月，将申请人的情况广而告之，接受群众监督，切实做到公平、高效。