济南低碳生态城市案例量化分析

何钢等

摘要：低碳生态城市发展是中国政府为实现到2020年将单位GDP碳强度降低40-45%的国际承诺以及国家发展的其他目标的关键举措。很多城市均作出相应规划并实施各种措施，以期实现这些目标。然而，绝大多数规划都缺乏明确的目标、指标以及实现机制。它们所选取的战略措施通常太过模糊和零碎，严重阻碍了规划内容的有效性。为了填补这些空白，极大提升低碳环保城市规划的速度，为大范围完善政策的选择以及执行提供便利，劳伦斯伯克利国家实验室根据国际以及中国最佳实践制定了多种工具。本文将介绍中国济南所采用的两种工具。“最佳城市”暨低碳城市的基准测试以及节能（BEST Cities）工具主要着眼于节能、碳排放量降低的潜力以及策略。“精英城市”暨评估城市的环保和低碳指标（ELITE Cities）工具的涉及面更为宽泛，包括空气、水以及土地的使用。这些工具使得各个城市能够对自身情况作出衡量和评估，追踪进度，提供科学实用的政策建议。本论文将深化对城市如何走上可持续发展道路的理解，对城市如何完成对城市行业节能减碳潜力的量化，如何面对工具以及政策施行过程当中可能遇到的挑战以及障碍具有一定的指导意义。根据减碳影响力、城市的行为能力以及政府的项目预算，本文按照优先顺序提出了政策建议。

关键词：低碳；生态城市；济南

中国分类号：X82 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.05.010

1 引言

低碳环保发展是是中国政府为实现到2020年将单位GDP碳强度降低40-45%（与2005年单位GDP碳强度相比）的国际承诺以及国家发展的其他目标的关键举措。很多城市均作出相应规划并实施各种措施，以期实现这些目标。中央政府以及各级地方政府机构都积极着手创建低碳生态城市。根据中国城市科学研究会提交的统计数据，截止2011年2月，中国已经有230个地市县级（含）以上城市将致力于“生态城市”的建设，占全国地市县级（含）以上城市总数287个的80.1%。在这230个地市县级（含）以上城市当中，133个，也就是46.3%的城市已经明确了打造“低碳城市”的发展目标（中国城市科学研究会2011）。然而，绝大多数规划都缺乏明确的目标、指标以及实现机制。它们所选取的战略措施通常太过模糊和零碎，严重阻碍了规划内容的有效性（Zhou、He和Williams 2012；Williams等人，2012；Price等人，2013）。鉴于碳强度降低行动的宽广覆盖面，中国能否顺利推行低碳生态城市行动，直接关系着中国以及全世界是否能够从容应对气候变化可能对城市化以及城市的可持续发展带来的种种问题。

为了填补这些空白，极大提升低碳环保城市规划的速度，为大范围完善政策的选择以及执行提供便利，劳伦斯伯克利国家实验室根据国际以及中国最佳实践制定了多种工具。本论文将介绍中国济南所采用的两种工具。低碳城市的基准测试以及节能（BEST Cities）工具主要着眼于节能、碳排放量降低的潜力以及策略。评估城市的环保和低碳指标（ELITE Cities）工具的涉及面更为宽泛，包括空气、水以及土地的使用。这些工具使得各个城市能够对自身情况作出衡量和评估，追踪进度，提供科学实用的处方。

济南，作为山东省的省会城市，很可能将会以试点城市的身份参与到美中低碳生态城市项目当中。济南的人口数量为609万，2012年济南的国内生产总值为4812.7亿人民币 。济南因此成为中国二线城市的典型代表。济南已经与中国绿化基金会合作，制定五年行动纲要，在2017年前实现生态济南。该行动纲要明确了建设生态济南的13个核心项目，包括：一个生态圈、园林道路、公园、休闲绿地以及湿地 ，实现济南“碧水、蓝天、绿地以及新鲜空气”的发展目标。

济南还参与了国家环保部发起的模范城市倡议活动。工作计划建议截止2015年城市50%的用电应当来自别处，而清洁能源应当占到城市所消耗总能源的50% 。没有综合指标体系可以用于评价济南，将济南的现状与最佳实践状况加以比较。这些倡议活动的主要关注对象均为生态系统以及环境，但是它们却未能强调能源问题，特别是碳排放以及气候变化。中国拥有287个地市县级（含）以上城市，它们的处境与济南极为相似。济南可以作为非常理想的案例，用来展示LBNL工具的使用在协助低碳化发展进程当中的作用，因为济南在生态城市建设以及可持续发展方面走在了其他城市的前列，而且济南的研究数据也相对容易获取。

将BEST Cities以及ELITE Cities工具用于济南，本文将深化对城市如何走上可持续发展道路的理解，如何完成对城市行业节能减碳潜力的量化，如何利用工具以及政策实施过程当中可能遇到的挑战以及障碍具有一定的指导意义。本文根据减碳影响力、城市的行为能力以及政府的项目预算，本文按照优先顺序提出了政策建议。

本文的结构如下：我们首先介绍了济南案例当中所使用的研究方法以及数据，然后展示了实证得到的核心结果。最后，我们讨论了如何在中国以及全世界推广济南的经验。

2 研究方法和数据

本文借助于LBNL开发的两种工具，也就是BEST Cities 以及ELITE Cities 工具，完成对济南低碳发展现状的分析。

BEST Cities工具被用来为城市管理者提供决策参考，降低城市范围内的CO2以及CH4排放量。BEST Cities工具的灵感来自于TRACE工具 。TRACE工具是由世界银行开发，但是其功能以及适应性可以扩展到中国城市。BEST Cities工具能够迅速对当地九个部门（比如：工业、公共以及商业建筑、民用住宅、交通、供电供热、路灯、水和废水、固态垃圾以及城市绿色空间等）的能源使用情况以及能源使用相关的当量二氧化碳排放作出评估，为政府工作人员提供有关当地煤炭使用情况的综合性见解。城市还能够借助于这个工具将它们的能源以及排放情况与其他国内外城市作对比，找出最具节能减排潜力的产业部门。BEST Cities的另一重要特征在于：它能够根据城市的减排潜力、所需成本以及控制水平等因素，帮助城市管理者对超过70条的不同的节能减排的策略的合理性作出评估并按照优先顺序排列。该工具能够帮助城市管理者找出最契合当地环境的策略，制定低碳城市发展规划，推出一系列政策以及措施，在数年的时间框架内分阶段施行 。

ELITE Cities工具被用于评估城市的发展现状。该工具将城市现状与标杆管理的表现目标相比对，借助于评估结果将该城市与中国其他城市按照优劣顺序排名。ELITE Cities对8个大类当中的33个关键指标作出衡量，凸显需要优先考虑的问题。该工具借助于Excel表格，完成对核心指标、指标标准、指标解释、分值计算功能以及透明化的数据记录指令的记录。ELITE Cities是一款实用且高效的工具。地方政府可以借助于这款工具，定义低碳环保城市的大轮廓，评估城市所作的努力是否推进了目标的实现。更高层次的政府工作人员同样可以借助于ELITE Cities对城市的表现作出评估，找出最佳实践（He等人，2013）。

正如引言当中所讨论的那样，低碳生态城市发展所面临的问题是缺乏明确的矩阵以及一致的城市评价指标。各个城市都声称自己是生态城市，但是它们的实际表现尚未可知。ELITE Cities工具包括一个星级系统。国家政策制定者可以借助于该星级系统完成对参与城市的实际表现的评价。该星级系统根据该工具计算得到的表现得分完成归类。它可以被用于完成对某个城市多个不同领域的评价。我们还可以借助于该系统将该城市与位于同一个气候地带当中的、经济结构或者资源禀赋相类似的其他兄弟城市相比较。政府还可以利用该工具发起认证系统，对城市的低碳生态发展进程作出连续的公正评价。

两个工具均对关键性能指标（KPIs）作了评估和测量，但是BEST Cities的侧重点在于能源和气候层面（包括：按照部门分类以及按照燃料种类分类的能源消耗构成的详细内容），而ELITE Citie则将城市的生态系统以及社会经济层面纳入了考量范围。此外，BEST Cities工具带有数据丰富的内置型数据库。这就使得城市能够将自身情况与数据库当中其他城市（可以用人口、气候分区、人文发展指数、工业占国内生产总值的比重以及服务业占国内生产总值的比重等条件筛选出兄弟城市）的情况作出比较，创建对等城市分组。BEST Cities工具还带有政策分析模块。该工具能够根据城市的能力，包括：政策、法规、执行力、人力资源以及经济能力等因素，按照优先顺序为使用者推荐政策。ELITE Cities工具可用作诊断工具，而BEST Cities工具则能够按照政策优先顺序开具处方。因此，城市可以选择BEST Cities以及ELITE Cities工具，用来满足不同的研究目的以及侧重点。表1对两种工具的主要特质作了对比。.

BEST Cities工具需要提供整个城市以及部门（工业、公共以及商业建筑、民用住宅、交通、供电供热、公共照明、水和废水、以及城市绿色空间）的数据。如果可行的话，应该存在按照燃料类型以及产品分类的数据。ELITE Cities工具需要提供8个主要部门的数据，包括能源与气候、水、空气、废物、流动性、经济状况、土地使用和社会健康等。ELITE Cities工具的数据主要来自历年的《济南统计年鉴》，最新数据为来自《济南统计年鉴2013》的2012年的统计数据。BEST Cities工具需要部门数据。因此，BEST Cities工具涉及到更多的合作以及努力。产业能源消耗量数据的收集离不开济南市政府下属的节能和政策研究办公室的大力协助。BEST Cities工具能够获得的最新数据是2008年的。山东科技发展研究所协助协调了跨政府机构的数据收集工作。

3 研究结果以及分析

各方共同努力收集得到的数据被用于BEST Cities工具以及ELITE Cities工具。主要研究成果如下：

BEST Cities工具首先被用于制定能源以及排碳清单。结果显示，2008年济南最大的能源消耗部门以及最大的碳排放部门均为工业。工业消耗了1520万吨标准煤，排放出4200吨CO2（图1）。排在工业后面的依次是公共以及商业建筑、民用住宅、交通、供电、公共照明、水和废水、以及固体废弃物。当年，城市绿色空间吸收了365，800吨CO2。因此，城市绿色空间对控制碳排放的增长有着重要意义。在济南，能源使用以及碳排放排名第一位的是工业。这正好体现了工业在中国城市当中所占据的主导地位（与美国城市相比较）。

标杆管理是BEST Cities工具最为重要的作用。标杆管理的结果以关键性能指标的形式，展示济南的发展现状。举个例子，从温室效应气体人均排放的关键性能指标可以看出，如果不作任何筛选，济南在全国287个县级（含）以上城市当中位列第153位。如果按照人口数量筛选，则在85个城市当中位列第58位；如果按照气候区块筛选，则在78个城市当中，位列第41位。图2是按照气候区块筛选结果示例。济南在该柱状图当中是以黄色着重强调的。其他经过筛选的图表也可以交互生成。从图2可以看出，与气候情况以及城市规模相类似的城市相比，济南存在一定差距，可以做得更好。

产业部门优先是BEST Cities工具的第二大核心功能。产业部门改善潜力值是通过选取表现更为优异的兄弟城市得到的平均数值。我们首先告知城市各个部门的管理人员准备行动， 然后根据对当地管理人员的采访以及我们对当地能力的感悟，将济南的能力情况填充完整， 包括项目融资、人力资源、政策、法规以及执行力等内容）。每个产业部门的优先顺序排列是由总分高低决定的。从表2可以看到根据产业部门改善潜力、CO2排放的重要性以及该产业部门城市管理者评估等因素， 得到的各个产业部门的优先顺序排列情况。

BEST Cities工具的第三项功能在于政策分析。该工具提供了总计70条政策建议，涵括8个产业部门的相关内容。各个城市可以执行这些政策建议，实现节能减排目标。针对每条政策，我们首先根据城市能力评估结果（包括项目融资、人力资源、政策、法规以及优选部门的实施情况等）对济南的能力作了调查，将自己在这座城市当中感知到的能力以及机会与每条政策的最低要求相比对。图3所展示的是济南实施某些核心政策的能力。

政策评价所选择的政策及其特征（执行速度、节碳潜力以及政府的原始成本）都将被纳入考虑范围。根据城市的规模大小、我们对济南的感知以及之前对城市管理者所作的采访，BEST Cities数据库可以提供这些政策属性值的估计范围。根据原始成本以及CO2减排潜力确定优选产业部门，将所有推荐内容放入矩阵当中，让政策决定者能够根据他们对时间框架、成本以及碳减排潜能的关注程度，选择合适的政策。根据BEST Cities工具所作的数据以及政策分析，我们得到了济南低碳政策的优先排列清单（表3）。

表3总结了济南所有最受推荐的优选政策。这些政策集中在工业、公共&商业建筑、民用住宅、交通、电力以及供暖产业部门。所有政策都以HTML格式保存，可以完成独立打印。执行速度、减碳潜力以及政府的最初成本同样被列入榜单，供政策决定者参考。

虽然BEST Cities工具对节能减排潜力作了估计，我们将进一步采用ELITE Cities工具，核对能源以及气候之外的其他指标，实现对济南现状的综合性评估。图4将济南低碳生态城市指标与最佳实践作了比较。在ELITE Cities工具的8个主要类别当中，济南在能源与气候、空气、经济健康、社会健康等方面表现较差，每项得分均小于等于60。济南在水及废水类别当中得分较高。根据ELITE工具，济南所得总分为534分，满分为800分。济南在低碳环保城市评估当中达到三星级。该工具还将每个指标与最佳实践数据库当中的嵌入式指标作了详细对比。

4 研究结论以及讨论

借助于BEST Cities工具以及ELITE Cities工具，我们得出了与兄弟城市相比较，济南处于中等水平的结论。ELITE Cities工具显示济南在能源与气候、空气、经济健康、社会健康等方面表现较差，每项得分均小于等于60。济南在水及废水类别当中得分较高。根据ELITE工具，济南所得总分为534分，满分为800分。济南在低碳环保城市评估当中达到三星级。研究发现，在发展低碳生态城市的总体表现，济南拥有较大提升空间。

为集中研究能源相关以及气候相关的产业部门，BEST Cities工具为济南的政策决策者提供了很多启发，明确了发展潜力所在、政策工具以及优先顺序。研究结果显示，2008年济南最大的能源消耗者以及最大的碳排放者均为工业。工业消耗了1520万吨标准煤，排放出4200万吨CO2（图1）。

排在工业后面的依次是公共以及商业建筑、民用住宅、交通、供电、公共照明、水和废水、以及固体废弃物。标杆管理的结果显示，与人口数量不相上下的处于同一个气候区块当中的兄弟城市相比较，济南的绝大多数指标都处于中间位置。产业部门优先排序结果显示，济南应当特别重视前三个产业部门：工业、城市绿色空间、公共和商用建筑以及交通9。济南应当尽量给予优先部门政策上的倾斜，比如：能源或者CO2税收、更为严格的地方性建筑法规、达到高效电器以及设备的使用标准、车辆CO2排放标准以及车辆燃料经济标准。

ELITE Citie工具以及BEST Cities工具的使用不仅为济南低碳生态城市发展的评估提供了便利，而且还为济南的政策决策者提供了很多启发，明确了发展潜力所在、政策工具以及优先顺序。

我们将在未来的研究当中增加指导方针，整合可用的最佳技术并将它们嵌入数据库，成为BEST Cities工具的部分内容。各个城市可以借助于该工具，挖掘自身发展潜力，或者按照关键性能指标改善其表现。济南市的案例为中国的其他城市提供了有益的经验，其他城市能够效仿济南使用这些工具。劳伦斯伯克利国家实验室与其中国伙伴协同工作，将这些工具展示给更多的人。更多的城市将运用这些工具建立城市表现数据库。

注释：

1 该项目首轮涉及的六个城市包括河北廊坊、山东潍坊和日照、河南鹤壁和济源以及安徽合肥。来源：http：//www.mohurd.gov.cn/zxydt/201307/t20130724_214466.html（中文），登陆时间2014年2月20日.

2 关键数据来自《济南统计公报2012》http：//www.jinan.gov.cn/art/2013/4/11/art_15063_433804.html （中文），登陆时间2014年2月21日.

3 济南生态城市行动纲要的更多信息请参见：http：//stjn.e23.cn/ （中文），登陆时间2014年2月21日.

4 济南环境保护局 《济南争创全国环境保护示范城市行动纲要》http：//www.jnepb.gov.cn/moudle%5Cdown.aspx？id=1559， 登陆时间2014年2月21日.

5 BEST Cities工具可以在http：//china.lbl.gov/tools-guidebooks/best-cities 找到.

6 ELITE Cities工具可以在http：//china.lbl.gov/tools-guidebooks/elite-cities找到.

7 TRACE工具旨在帮助城市迅速确定绩效较差的部门、评估改善以及节省费用的潜能、按照优先顺序排列各个部门以及能源效率干预行为。想要了解更多信息，可登陆https：//www.esmap.org/TRACE.

8 想要更多有关BEST Cities工具的信息，请登陆http：//china.lbl.gov/tools-guidebooks/best-cities.

9 前三个产业部门。但实际上，原文当中有四个.

参考文献：

[1] 中国城市科学研究会. 中国低碳生态城市发展报告2011[M]. 北京：中国建筑工业出版社， 2011.

[2] HE Gang， Nan Zhou， Christopher Williams， David Fridley. ELITE Cities： 一项中国低碳生态城市评估工具（英文版）[EB/OL]. 《ECEEE夏季研究》Toulon： 欧洲能源高效经济委员会， 2013. http：//proceedings.eceee.org/visabstrakt.php？event=3&doc=3-399-13.

[3] 济南统计局. 济南统计年鉴2013[Z]. 中国统计出版社. 2013.

[4] Price， Lynn， Nan Zhou， David Fridley， Stephanie Ohshita， Hongyou Lu， Nina Zheng， Cecilia Fino-Chen. 中国低碳指标系统的发展[Z]. Habitat International 37 （1月份）2013： 4-21. doi：10.1016/j.habitatint.2011.12.009.

[5] Williams， Christopher， Nan Zhou， Gang He， Mark Levine. 正确位置测量：国际市政生态城市指标系统的主题[Z]. 劳伦斯-伯克利国家实验室. 2012.

[6] Zhou Nan， Gang He， Christopher Williams. 中国低碳环保城市的发展以及相关指标系统（英文版）[Z]. 劳伦斯-伯克利国家实验室.2012.

（责任编辑：张 萌）

Abstract： Low-carbon eco-city development is one of the key approaches taken by the Chinese government to achieve its international commitment of reducing carbon intensity by 40% to 45% by 2020， as well as other national targets. Cities have planned and implemented various measures to fulfill these goals； however， most of the plans lacked explicit targets， metrics， and implementation mechanisms， and strategies undertaken are often too vague and piecemeal， therefore hindering their effectiveness. To fill these gaps and significantly accelerate the speed of developing low-carbon and eco-city plans， and to facilitate selection and implementation of sound policy apparatus at a large scale， Lawrence Berkeley National Laboratory has developed multiple tools based on both international and Chinese best practices. This paper introduces the application of two of the tools in Jinan， China. The Benchmarking and Energy Saving Tool for Low Carbon Cities （BEST Cities） focuses on energy savings and carbon emissions reduction potential and strategies. The Eco and Low-carbon Indicator Tool for Evaluating Cities （ELITE Cities） has a broader scope that includes air， water， and land use. These tools help cities benchmark and evaluate performance， track progress， and provide practical and scientific prescriptions. This paper sheds light on understanding where a city falls on the path to sustainability， quantifies the city's sectoral energy- and carbon-saving potentials， and reveals challenges and barriers a city may have in implementing the tools and policies. The prioritized policy recommendations made are based on the carbon savings impact， the city's capacity to act， and the government's program costs.

Keywords： Low-carbon；Eco-city；Jinan

[3] 济南统计局. 济南统计年鉴2013[Z]. 中国统计出版社. 2013.

[4] Price， Lynn， Nan Zhou， David Fridley， Stephanie Ohshita， Hongyou Lu， Nina Zheng， Cecilia Fino-Chen. 中国低碳指标系统的发展[Z]. Habitat International 37 （1月份）2013： 4-21. doi：10.1016/j.habitatint.2011.12.009.

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（责任编辑：张 萌）

Abstract： Low-carbon eco-city development is one of the key approaches taken by the Chinese government to achieve its international commitment of reducing carbon intensity by 40% to 45% by 2020， as well as other national targets. Cities have planned and implemented various measures to fulfill these goals； however， most of the plans lacked explicit targets， metrics， and implementation mechanisms， and strategies undertaken are often too vague and piecemeal， therefore hindering their effectiveness. To fill these gaps and significantly accelerate the speed of developing low-carbon and eco-city plans， and to facilitate selection and implementation of sound policy apparatus at a large scale， Lawrence Berkeley National Laboratory has developed multiple tools based on both international and Chinese best practices. This paper introduces the application of two of the tools in Jinan， China. The Benchmarking and Energy Saving Tool for Low Carbon Cities （BEST Cities） focuses on energy savings and carbon emissions reduction potential and strategies. The Eco and Low-carbon Indicator Tool for Evaluating Cities （ELITE Cities） has a broader scope that includes air， water， and land use. These tools help cities benchmark and evaluate performance， track progress， and provide practical and scientific prescriptions. This paper sheds light on understanding where a city falls on the path to sustainability， quantifies the city's sectoral energy- and carbon-saving potentials， and reveals challenges and barriers a city may have in implementing the tools and policies. The prioritized policy recommendations made are based on the carbon savings impact， the city's capacity to act， and the government's program costs.

Keywords： Low-carbon；Eco-city；Jinan

[3] 济南统计局. 济南统计年鉴2013[Z]. 中国统计出版社. 2013.

[4] Price， Lynn， Nan Zhou， David Fridley， Stephanie Ohshita， Hongyou Lu， Nina Zheng， Cecilia Fino-Chen. 中国低碳指标系统的发展[Z]. Habitat International 37 （1月份）2013： 4-21. doi：10.1016/j.habitatint.2011.12.009.

[5] Williams， Christopher， Nan Zhou， Gang He， Mark Levine. 正确位置测量：国际市政生态城市指标系统的主题[Z]. 劳伦斯-伯克利国家实验室. 2012.

[6] Zhou Nan， Gang He， Christopher Williams. 中国低碳环保城市的发展以及相关指标系统（英文版）[Z]. 劳伦斯-伯克利国家实验室.2012.

（责任编辑：张 萌）

Abstract： Low-carbon eco-city development is one of the key approaches taken by the Chinese government to achieve its international commitment of reducing carbon intensity by 40% to 45% by 2020， as well as other national targets. Cities have planned and implemented various measures to fulfill these goals； however， most of the plans lacked explicit targets， metrics， and implementation mechanisms， and strategies undertaken are often too vague and piecemeal， therefore hindering their effectiveness. To fill these gaps and significantly accelerate the speed of developing low-carbon and eco-city plans， and to facilitate selection and implementation of sound policy apparatus at a large scale， Lawrence Berkeley National Laboratory has developed multiple tools based on both international and Chinese best practices. This paper introduces the application of two of the tools in Jinan， China. The Benchmarking and Energy Saving Tool for Low Carbon Cities （BEST Cities） focuses on energy savings and carbon emissions reduction potential and strategies. The Eco and Low-carbon Indicator Tool for Evaluating Cities （ELITE Cities） has a broader scope that includes air， water， and land use. These tools help cities benchmark and evaluate performance， track progress， and provide practical and scientific prescriptions. This paper sheds light on understanding where a city falls on the path to sustainability， quantifies the city's sectoral energy- and carbon-saving potentials， and reveals challenges and barriers a city may have in implementing the tools and policies. The prioritized policy recommendations made are based on the carbon savings impact， the city's capacity to act， and the government's program costs.

Keywords： Low-carbon；Eco-city；Jinan