节能量交易问题的思考

王玉刚　王军

摘要：随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级，我省能源消费需求在相当长一段时间内仍将呈刚性增长，资源环境压力仍将持续。节能工作必须改变过去主要依靠行政手段一条腿走路的方式，主动适应当前节能工作新变化，积极推进节能市场机制建设，把政府、企业、金融机构等各方面的积极性充分调动起来，建立起均衡持续推进节能工作的长效机制，才能确保实现节能目标任务。为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，本文围绕推行节能量交易进行了深入思考，明确了政府在节能量交易中的作用，提出了节能量分类交易、目标分配及核查的作用、工作重点及体会。

关键词：经济管理；节能量交易；目标管理

中国分类号：F270 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.05.009

1 为什么要建立节能量交易制度

1.1 深入推进节能工作的需要

“十二五”以来，随着节能工作的深入开展，不少企业的单位能耗已达国内同行业先进水平，部分企业已达国际领先水平，节能空间收窄，仅仅依靠资金投入，依靠行政手段推进节能工作的难度不断加大。同时，随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级，我省能源消费需求在相当长一段时间内仍将呈刚性增长，资源环境压力仍将持续。面对严峻形势，节能工作必须改变过去主要依靠行政手段一条腿走路的方式，主动适应当前节能工作新变化，积极推进节能市场机制建设，把政府、企业、金融机构等各方面的积极性充分调动起来，建立起均衡持续推进节能工作的长效机制，才能确保实现节能目标任务。建立节能市场交易机制，把节能量作为资产或商品，通过市场交易，转化成所有权单位的收益或产品，可以从根本上改变节能减排的着力点和管理模式，对调动企业的主动性和积极性，推进节能长效机制建设具有十分重要的意义。

1.2 国家对节能量交易提出了明确的要求

党的十八大报告提出，“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，“推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”。《国务院办公厅2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》（国办发[2014]23号）进一步提出，“加快制定节能量交易工作实施方案，依托现有交易平台启动项目节能量交易”。更好地发挥市场机制作用是深化节能改革的关键，节能工作要主动适应这种要求，积极采取措施推进节能市场机制建设。

1.3 开展节能量交易的条件已经具备

2005年，欧盟27国启动了欧洲碳排放权交易市场机制，目前已进入第三阶段（2012-2020），目标是到2020年在1990年排放总额的基础上降低20%。2008年，美国10个州联合成立了只针对电力部门的区域温室气体项目，并进行排放权拍卖。2012年，我国在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省和深圳市7个省、市开展碳排放权交易试点，从目前情况看，试点取得积极进展：一是出台了碳排放权交易的工作方案和管理规范。二是确定碳排放权交易试点企业的范围。三是制定碳排放额度分配方案。四是建设碳排放权交易公共服务平台。碳排放权交易为开展节能量交易提供了有益借鉴，推进节能量交易工作时机已经成熟，条件已经具备。

2 对节能量交易的认识

2.1 政府是推进节能量交易的关键

2.1.1政府创造了节能量交易市场

市场经济是由市场来配置资源的经济。由于节能量只对形成部门和企业具有价值，对其他部门和企业没有使用价值，因此，节能量没有成为商品的条件，依靠市场本身无法对其进行配置，也不能使其在各部门和企业中自由流动。在市场失灵的条件下，开展节能量交易，政府必须适当介入，通过完善制度、制定法规等方式，赋予节能量以使用价值，建立节能量的商品属性，进而形成节能量交易市场。

2.1.2维护节能量交易市场秩序

当节能量变成可交易、可流通、可投资的商品时，会有许多主体去积极参与，推动节能技术进步和产业结构调整。政府要把握好所扮演的角色，在保证产品质量和交易市场公平、公正上做好工作。一是合理分配节能量目标。目标分配方案要充分征求社会各界的意见，建立公平的市场环境。二是对节能量真实性把关。建立核查机构管理办法，明确核查程序和要求，建立数据审核认证办法，监督市场主体的信用行为。三是维护节能量交易市场稳定。节能量目标分配要留有余量，可以对市场进行调控。同时，政府要拿出部分资金，对市场价格进行适当干预，建立节能量最低价制度。四是建立完善有关法规和标准。通过立法对节能量交易规则、分配机制、交易方式等提供法律保障，构建起信息公开、透明规范、监管严格、高效畅通的交易体系。五是加强监督管理。要会同金融监管、统计、财税等部门，加强对节能量交易主体、核查机构、交易所等监督检查，查找存在的问题，防止核查机构与交易主体相互串通、虚构和捏造数据，对不按规定上报能耗数据、不履行节能量责任的重点用能单位，按照规定给予处罚。

2.2 节能量要分类进行交易

节能量是指满足同等需要或达到相同目的的条件下，能源消费减少的数量。节能量大体可分成两类，一是项目节能量。即节能服务公司或用能单位通过实施节能技术改造，提高能源利用效率而形成的节能量，不包括扩大或压缩生产能力、调整产品结构等途径产生的节能效果。二是目标节能量。分为基于节能量目标的节能量，即与政府签订节能目标责任书的用能单位在规定时限内完成的节能量，以及基于能源消费总量的节能量，即参加能耗总量管理的用能单位，在满足自我能源需求后剩余的部分能耗量。

可交易的节能量是指项目节能量和重点用能单位实现节能量超过目标的部分，以及未超过能源消费总量目标的剩余部分能源消耗量。对于淘汰落后产能后减少的能耗量和高耗能企业压缩产能减少能耗量如何进行交易，以及企业新上项目能耗增量如何实现等量或减量置换，也需要进一步研究。节能量须经节能主管部门和第三方机构确认。由于合同能源管理项目、技改项目等形成的节能量与企业综合能耗形成的节能量计算方法有区别，且技改项目节能量是形成企业综合节能量的重要内容，有重复部分，因此，要制定不同的交易办法，分别进行交易。

2.3 不断拓展节能量交易范围

目前，按照《山东省节能量交易管理暂行办法》，节能量的需求主体主要是未完成节能量目标的企业，以及节能服务公司、用能单位以及银行、投资公司等机构。参加万家企业节能低碳行动的企业已明确了节能目标任务，国家也提出了政策要求和处罚措施，这些企业有购买节能量的需求。但这只是节能量交易的一小部分，与推进节能市场化机制建设的要求还相差很远。节能量交易市场是政府通过行政手段建立的市场，扩大市场范围，也离不开政府的大力支持。要通过完善制度、制定法规等方式，加强高耗能行业管理，对其能源消费量、新增产能等进行规范，控制能源消费总量，强化节能源头管理，通过目标设定，进一步扩大节能量产品数量和交易范围，增强节能市场化机制的作用。

2.4 合理分配节能量目标

合理设定节能量目标或能耗总量目标是节能量交易正常运转的关键要素。当前，主要采用基于现状的历史用量分配法，这种方法简单易行，不增加企业负担，但未考虑企业单位能耗变化情况，导致能效水平差的企业节能量目标较低，对部分节能先进企业不公平。

确定节能量目标要考虑以下因素，一是科学合理。节能量目标应当根据国家和省确定的约束性指标，结合经济社会发展趋势和节能潜力等因素科学、合理设定。目标分配要让企业能够接受，认可目标。二是上下结合。以往确定节能量目标都采用由上往下的方式进行，但用能单位对自身的单位能耗、技术装备、产品结构，以及发展目标最清楚，由用能单位提出下年度节能量目标，政府有关部门汇总后，结合经济发展趋势、产业政策、全省节能量目标等因素，对目标进行修正，征求用能单位意见后，最终确定节能量目标的方法比较符合实际。三是公开透明。节能量分配方法要进行公示，使用能单位能够预测到可获得的节能量目标及需从市场购买的节能量，便于企业提早计划投资项目及适时在节能量交易市场进行买卖，建立成熟的节能量资产运营机制。采用公示的办法，可以预防无偿分配这种行政行为带来的“权力寻租”现象，保障节能量交易的公平和市场的长远发展。四是留有余地。节能量目标的时间一般为3-5年，用能单位可以提早制定改造计划，分步实施改造，完成节能量目标。节能量目标是在企业正常生产情况下确定的，企业因市场变化等原因，不能正常生产的，要有目标值调整办法。对能源供应等涉及国计民生的行业，节能量目标的设定要合理，适当留有空间。对产品单耗达到国内外先进水平的，在保证单位能耗水平不降低的情况下，由企业提出节能量目标，主管部门予以确认。

2.5 强化节能量目标完成情况核查

2.5.1保证节能量数据的准确

推进节能量交易长远发展离不开数据的公平、公正。要明确审核的依据、内容、程序和方法，以及审核报告的要求。建立完善监测、报告、核查制度，确保节能量数据真实、准确。建立节能量核查机构认证制度，明确具备的条件和人员要求，以及应有的权利和义务。一是审核工作应当遵循国家有关法律、法规和相关政策；二是审核工作应当客观独立、公平公正、诚实守信、实事求是；三是审核工作要保守受审核方的商业秘密，不得影响受审核方的正常生产经营活动；四是审核机构要对审核结果的真实性、准确性等承担法律责任。加强对核查机构监管。成立专家组，利用能源利用状况报告、统计及行业数据等，对核查机构提供的报告进行抽查，核实有关数据，发现弄虚作假，坚决予以处罚。

2.5.2节能量要有项目做支撑

节能量目标完成情况必须以投资项目、技改项目、能源管理中心、能源管理体系建设等技术、管理措施为依据。审核机构对节能量要据此进行对比，没有项目支撑的节能量要认真分析原因。因此，在确定节能目标前，用能单位需上报投资计划等，包括：投资项目、产能变化等，并进行节能评估审查。我国目前仍处于发展阶段，新增企业、新上项目特别多，分配节能量目标时要考虑这方面的因素。

2.6 建立透明公开的节能量交易平台

透明公开的交易规则和程序是保障交易顺利开展的关键。交易平台涉及到交易撮合、价格形成、审查核证、资金清算、信息披露、争议调解等规则。节能量交易要明确交易主体、交易方式与程序等内容，规范交易双方的权力和义务。交易平台要具有权威性，要建立统一的、覆盖一定区域的、独立的第三方机构，可以将节能量、碳排放权、排污权、水权等集中在一个平台进行交易。

3 工作重点

3.1 完成节能量交易制度调研报告

在总结借鉴国内外碳排放交易市场的构建模式、运行方式、交易要素和法规等经验基础上，提出我省节能量交易理论基础，以及开展节能量交易的主要思路、具体任务、工作重点和措施等，明确基于项目和基于目标的节能量交易程序，以及节能量、能源消费总量分配核算方法、政策标准、交易规则、统计监管、税收财务等管理制度，形成节能量交易制度调研报告。

3.2 继续开展重点用能企业节能量交易

深入推进千家企业节能低碳行动，建立健全能源消费原始记录和统计台帐，逐步建立能源管理中心，采用自动化、信息化技术和集约化管理模式，对企业的能源生产、输送、分配、使用各环节进行集中监控管理。强化节能目标责任制，做好对千家企业日常监督和年度考核工作，督促企业建立健全能源管理体系、落实能源审计和能源利用状况报告制度，组织对千家企业的节能监察。认真落实节能奖惩制度，对未完成节能量目标的企业，严格落实各项处罚措施。大力开展节能量交易制度宣传，提高重点用能企业对节能量交易工作的认识，增强开展节能量交易的主动性和积极性。组织未完成节能量目标的企业，按照《山东省节能量交易管理暂行办法》的要求，进行节能量交易。

3.3 开展合同能源管理项目节能量交易试点

国家对合同能源管理项目节能量有严格的审核管理制度，开展合同能源管理项目节能量交易，能够确保节能量的真实有效，有利于节能量交易的公平公正。可对允许出售的节能量进行规范，突出合同能源管理项目节能量，对基于目标的节能量需经第三方机构审核后，方可允许出售。未完成节能量目标的重点用能企业应先购买合同能源管理项目节能量。组织合同能源管理项目节能量在能源环境交易平台挂牌，引入市场竞争机制，按照市场化方式进行竞价交易，交易各方通过省能源环境交易中心，采取市场竞价方式确定交易额和价格等内容。出台节能量竞价交易流程等制度规范。

3.4 拓展节能量交易范围

在总结合同能源管理项目节能量交易经验的基础上，开展基于能源消费总量的节能量交易试点。以千家重点用能企业为重点，遴选部分六大高耗能行业企业，建立能源消费总量分配核算办法，以及配额登记注册、交易、市场监管等体系，组织开展节能量交易。结合基于能源消费总量的节能量交易，探索开展淘汰落后产能减少能耗量、企业新上项目能耗增量、高耗能企业压减的能耗量进行交易的可行性。

4 几点体会

4.1 节能量交易制度建设要把握的原则

一是企业用能是生存发展的权利。企业为了生产需要，从市场上购买能源，是市场经济的基本方式，政府不应单纯限制用能，而是用市场的方法进行调节。二是浪费能源要给予处罚。对管理混乱，能源利用效率低下的用能单位，要进行严厉的处罚，要让企业真正感觉到痛，这也是建立节能量交易价格的基础。三是节约能源要有更多收益。用能单位通过加强管理、开展节能技术进步，提高能源利用效率，不仅降低了成本，还可以出售节能量，获得更大的收益。四是要有法律和政策支持。目标的分配、核查、经济处罚等措施，没有法律授权和政策支持，是无法实施的。五是尊重市场经济规律。政府创造了节能量这个产品，节能量交易要符合市场规律，监督管理要按照市场规则进行。

4.2 处理好“三个关系”、把握好“三个关键环节”

4.2.1处理好“三个关系”

一是处理好政府与市场的关系。党的十八届三中全会明确提出：“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。节能量交易市场是随着节能市场化机制的逐步完善，在政府的积极推动下形成的。节能量交易市场属于公共服务范畴，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，政府的职责和作用是加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，推动节能量交易工作持续发展。

二是处理好目标分配和指标核算的关系。目标分配要科学，要符合企业实际，否则，有违交易公平，会影响交易主体的积极性和主动性。指标核算要真实，节能量完成情况必须由有资质的第三方机构予以认定，一定要保证数据的真实，这是节能量交易深入开展的关键。

三是处理好加强监管和经济处罚的关系。节能法对违规企业的处罚措施较少，力度较轻，违法成本太低，还不能充分调动企业开展节能量交易的积极性。同时，对节能量交易相关管理制度还不健全，扶持政策、财税制度、统计制度等都需要进一步建立健全。政府要加强市场监管，制定交易规则，维护市场秩序，弥补市场失灵。

4.2.2把握好“三个关键环节”

一是把握好节能目标考核环节。节能目标考核是政府加强重点用能企业管理的重要手段，是确定节能量目标完成情况的重要依据。把考核工作做细、做好、做扎实，保证节能量的真实性，对节能量交易工作提供依据。

二是把握好经济政策环节。开展节能量交易，要出台配套的法律法规、政策标准、财税制度等一系列文件，引导和规范节能量交易行为，对市场运行提供保障。要创新节能资金使用方式，探索设立节能量储备调节资金，政府提前购买部分节能量，从而对市场供给和价格等进行适当干预，维护市场稳定。

三是把握好新上项目环节。用能单位新增产能、技改项目、结构调整等是目标制定和数据核查的重要依据。要加强源头管理，落实能评审查制度，对项目的技术装备水平、节能措施等进行认真评价，对不符合节能降耗要求的项目进行严格把关，增强企业节能内生动力。

参考文献：

[1]《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2011]26号）.

[2]《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》（国办发[2010]25号）.

[3] 国家发展改革委等部门《关于印发万家企业节能低碳行动实施方案的通知》（发改环资[2011]2873号）.

[4] 山东省人民政府《关于印发山东省“十二五”节能减排综合性工作实施方案的通知》（鲁政发[2011]47号）.

[5] 山东省经济和信息化委员会、山东省政府节约能源办公室《山东省节能量交易管理暂行办法》（鲁经信资字[2013]569号）.

[6]《国务院办公厅2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》（国办发[2014]23号）.

（责任编辑：张 萌）

Abstract： Energy consumption of Shandong province will show a rigid growth in a fairly long period of time， and will continue to confront the pressure from resources and environment with the development of industrialization， urbanization and the consumption structure upgrading continuously. We must change the past way which relied mainly on administrative means， in order to adapt to the new changes in the current energy saving work， actively promote the construction of the market mechanism of energy saving， and mobilize all aspects of government， enterprises and financial institutions to establish a long-term mechanism of equilibrium which can ensure and realize the target of energy saving task. This paper cleared the role of government in energy saving transaction in the forward section， put forward classification transaction， role of the target distribution and verification， working emphasis and experience in the energy saving through deep thought on saving transaction.

Keywords： Economic Management； Transaction of Energy Saving； Management by Objectives