多主体话语视野下的异地高考政策生成

● 刘晓，贾佳

第六次全国人口普查结果显示，我国有2亿2千万的城市新移民，目前全国约有1167万进城务工人员随迁子女在城市接受义务教育，伴随而来的是更为复杂的教育现象，大量的孩子因为户籍制度和高考制度的限制，不得不与父母分开回户籍所在地参加高考，沦为“留守儿童”引发社会问题或被迫成为“弃考一族”。在这种背景下，异地高考作为中国特有的社会现象，近几年成为教育热点问题引起社会各界广泛关注。

一、与教育政策生成相关的四种话语

异地高考政策是指一系列涉及进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试等教育问题的政策。政策在很大程度上是为了解决现实中的社会问题而出台的，而问题又总是产生于一定的背景之下。从话语的角度去理解政策利益相关群体的表达和争论，去探讨政策的形成和实施，是一种贴切、有效的途径。基于笔者的理解，与教育政策生成相关的话语有四种，分别是政策话语、学术话语、媒体话语和公众话语。

政策话语主要是指教育政策文献中所使用的语言。具有权威性、强制性、严谨性和准确性等特征。学术话语是指通过期刊、微博、博客等介质，通常以理论的形式展现学者及专家个人立场、态度的话语。以期刊、论文、博文、专家评论和访谈录等形态存在。媒体话语是指通过报刊、电视、电台等介质传播出体现媒体自身立场、态度的话语。包括官方媒体及非官方媒体，官方媒体主要体现出对政府的服从性，也包括教育主管或政府领导人通过官方媒体表达的具有明显政策倾向性的话语，而非官方媒体往往以夸张的手法吸引社会公众。公众话语是指以开办网站、论坛讨论、辩论、上书等形式体现社会公众自身利益诉求的话语。具有日常话语的随意性、真实性等特征。不同主体的话语表达呈现出不同的话语特征和表达方式，并随着时代的变化、公共话语空间的逐渐扩大，对政策的生成产生着不可忽视的影响。

二、从话题到政策：多主体话语的阶段呈现

（一）萌芽尝试阶段（2000-2010）——政策话语适当引导，公众话语呼声显现

2000年，国务院相继颁布《2000年普通高等学校招生工作规定》、《关于基础教育改革与发展的决定》，其中把“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”作为推进农村义务教育持续健康发展的解决方针，改变了之前以“堵”为主的教育政策引导。2003年，国务院办公厅转发《意见》，政策焦点对准了“进城务工就业农民子女”。但此时，尚未有“异地高考”的说法，引起社会各界关注的依然是“高考移民”。

从2005年起，为加强对高考移民的整治，教育部下发《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》，明确规定高考报名采取“学籍、户籍”双认定原则。这样虽在短时间内遏制了高考移民，但也为高考制度的改革埋下了隐患。不过，这也直接加强了教育行政部门和人大、政协代表的关注，表现在人大代表赵林关于外来民工子女就地高考问题的提案等。但无论是中央政策文件还是国家领导人，都未曾针对“异地高考问题”提出相应解决办法。在这种背景下，教育理论界、各主流媒体等齐聚“教育改变中国?第二届信孚公益论坛”，对“异地高考”问题展开了讨论。随着讨论的深入，通过政府教育工作者、教育学者等的推动，“异地高考”得到进一步认可和关注，这也影响着作为开展改革试点工作的指导文件 《教育部关于组织申报国家教育体制改革试点的通知》的出台。

至此，异地高考的萌芽尝试阶段告一段落。从萌芽期我们可以看出，“异地高考”试点政策的尝试，与政策话语的前期引导分不开，同时，公众话语的呼声和讨论促进政府部门的特别关注，为异地高考政策的制定起到了催生的作用。

（二）蓄势待发阶段（2010-2012.8）——公众话语、学术话语、媒体话语“三足鼎立”

在第二阶段，公众话语、学术话语和媒体话语三种主体话语呈现出“三足鼎立”的局面。从2010年7月起，“取消中高考户籍限制”等公众话语成为搜索关键语句，全国各地的随迁子女家长先后行动起来，撰文形成《取消高考户籍限制呼吁书》等，鲜明地表达了家长群体急切的利益诉求。同时，国家高层次领导人和教育行政主管通过官方媒体表达的媒体话语，具有强烈的大局意识，直接推动改革的步伐。比如，教育部部长袁贵仁在“两会”上表示“各地政府在10个月内出台‘异地高考’的相关政策”等。一石激起千层浪，政策还未正式形成，就引起了社会各界的强烈反响。

同时，教育理论界关于异地高考的讨论也进入了一个非常富有成效的时期。熊丙奇于2011年在 《深圳特区报》上，对于杜玉波把“异地高考”等同于“高考移民”进行了批判辨析等。这些都在统一思想、深入探讨，动员社会各界参与讨论起到了积极作用。与此同时，2011年，《南都周刊》推出“40万借读生，推不动北京高考门”专题报道，媒体话语生动、观点鲜明的特点，通过公关媒体的放大而使得异地高考成为热点话题传遍大江南北，受到更多群体的关注。2011年10月，包括张千帆、何海波等在内的15名学者联名“上书”事件被视为民间呼吁异地高考的里程碑式的事件之一，对现行教育制度改革的推动作用十分明显。

多主体话语相互作用并交织着，有力地影响和推动着异地高考政策生成的进程。在《教育部2012工作要点》中，明确要求“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”，这进一步强调了异地高考办法研制的时间紧迫性。至此，政策文本以其严谨、准确的话语风格为这段时期异地高考的讨论、理论探讨和媒体推广作了一个小结，确立了我国现有的高考制度改革的方向。

（三）颁布实施阶段（2012.8-现在）——政策话语顶层推进，公众话语、媒体话语、学术话语较为充分展现

在对异地高考激烈争议多年后，2012年8月，国务院办公厅发布《工作意见》，明确要求“各地在2012年年底前出台异地高考具体办法”，这成为推进教育改革的重大转折点。2012年年底，全国31个省市（西藏自治区除外）相继颁布“异地高考实施办法”。当然，随着各地政策文件的相继颁布，必将引起当地持反对意见市民的不满，也必然促使非当地户籍人士和户籍人士之间的矛盾激化，表现在“占海特约辩”事件等（上海一个叫占海特的15岁女孩因为异地高考的事进行约辩）。一时之间，报纸、电视、网络以及研究学者关于异地高考的争论铺天盖地，评价褒贬不一。2013年的全国“两会”上，以“高考移民”、“地域歧视”等主题表达官方媒体的观点，引导了公众舆论。以《南都周刊》为代表的期刊以“异地高考”为题材，也连续进行了深度的专题报道。

从第三阶段来看，虽然多主体话语展现较为充分，但是从整体来看，这一阶段依然是政策话语全面主导的阶段。政策话语的集中、高密度传播，使得媒体话语、学术话语都处在宣传和阐释的工具地位。由于政策话语权威性的特征，异地高考政策制定过程中存在的一些异议、问题不得不被暂时压制和掩盖，但从长远的角度来看，随着新媒体时代的到来，多主体的话语表达必将得到更为充分的展现，发挥出更大的影响力。

三、异地高考政策生成中的多主体话语影响

（一）政策话语对于整个异地高考政策生成起着引导、修正和推动的作用

纵观整个异地高考政策生产过程，政策话语发挥着举足轻重的作用。这种举足轻重的作用具体表现在引导、修正和推动作用。在2000年，虽然“借考”仍然是随迁子女最清晰的标签式概念，但是他们不会必须回原籍考试和录取。但自从2005年要求高考报名条件为“户籍”和“学籍”双认定的文件出台后，“户籍制度”成为当时社会各界公认的实现“异地高考”的阻力。政策话语的权威化和体制化，正是借助于权力的行使，为其制造出合法化借口，成了压制、排斥非中心、非权威话语的手段。随着政治体制的开放和民主参与公共管理的程度增强，2008年的 《规划纲要》中明确提出尽快研究制定异地高考实施办法，这对已有政策的错误决策进行了适当修正。从《工作意见》的教育政策内容来看，要求各省、自治区、直辖市于2012年年底前出台“异地高考”具体办法，这对于异地高考政策的生成起到了很好的推动作用。

综上所述，政策话语往往透露着重要的政策信息，具有权威性的特征。它一方面吸取着各种话语背后的合理价值诉求，这些重要的信息又反作用于其他话语的表述，改变和影响着其他群体的需求迫切性；另一方面，政策话语的权威性表现在它拥有着绝对的话语权，作为一种权力体现，话语权的主体所代表的就是一种社会主流的意识形态，具有引导社会发展的能力。

（二）公众话语对异地高考政策的萌芽和推动过程产生不可低估的作用

进城务工人员想要分到优质教育资源的一杯羹，拥有本地户籍的家庭不可避免地将会面临利益受损的情况。社会公众由于物质利益、心理因素、价值观念等的影响制约，往往会将自身利益的诉求放在首位，正因为如此，在异地高考政策生成的不同阶段，公众对于异地高考的诉求更多具有功利性的倾向。福柯认为，知识意欲正是通过扩展、分裂、调遣知识和权力，来达到社会控制的目的[1]。因此，话语成为不同主体斗争的重要场所，拥有知识与技术就意味着话语权的占有，谁就拥有权力。对权力的争夺转变成了公共话语空间中话语权的争夺。公众从自身利益出发，通过争夺话语权来表达对异地高考政策的态度，这样的心理特征决定了公众话语在异地高考政策生成中的特有的直白式话语特征和表现方式。

在萌芽尝试和蓄势待发阶段，公众话语在媒体话语和政策话语的引导下，公众主体参与了多次的大讨论，激起了种种议论和多种情绪的表现。《九万随迁子女家长致全国人大代表和政协委员的公开信》等大量信件，很好地反映了中国基层群体的教育问题，将社会对异地高考反应的信息回馈给政府，并有解决问题的提议。公众话语渐渐进入了主流话语通道，成为教育政策制定者和决策者不可忽视的声音，它的随意性和感情直白式的话语特征使其在公众中快速传播和渲染，产生了强大的公共舆论影响力。

（三）学术话语对异地高考政策的推进作用逐渐增强

在异地高考政策生成过程中，虽然学术话语对于政策的制定和实施中所发挥的作用是有限的，但是其重要的推进作用应该得到肯定，并呈现增强的趋势。

第一，当政策话语尚未确立，公共话语空间缺乏明显导向时，由于学术话语自身存在着滞后性的特征，理论的发展需求与理论研究的现实发展速度之间总是存在着时间上的差异，这就决定着学术话语在萌芽尝试阶段，针对“异地高考”问题的探究还保留着较为空白的一页。针对当时社会各界关注的“高考移民”问题，学术话语揣测政策话语内涵，阐释、宣传和思考“高考移民”话语的倾向性愈发明显。

第二，当政策话语逐步确立，公共话语空间导向性增强时，学术话语结合试点实践的探索是比较理性和深入的，学术话语的价值逐渐凸显出来。所有话语都是由权力产生，但它们并不全都对权力俯首帖耳，它们也可以被当作“抵抗的支点和反抗策略的起点”。[2]在“三足鼎立”阶段，学术话语并不只是服务和服从于政策话语的引导，它也是求同存异，充满多种声音的，比如，以熊丙奇为代表的一批教育学者们对异地高考是支持的态度，但同时，也存在着反对的声音，他们是以葛剑雄为代表的教育学者们，甚至认为“异地高考”是一次走错路的改革。

第三，当政策话语正式确立，公共话语空间导向性进一步增强时，学术话语的深入思考更加深了对异地高考教育政策本质的认识，广大专家学者参与的理论讨论更加速了决策部门推动实施异地高考政策进程的时刻表，甚至在后期颁布实施阶段中，学术话语成为影响异地高考政策进一步推广和完善的中流砥柱。作为教育研究者，应思考如何以其话语行为在与读者交流中以言行事，实现自身对政策生产过程的参与，表达出符合教育发展理念的话语特征。真正发挥学术话语在异地高考政策生成中的肃清混乱思想、引领教育发展的重要作用。

（四）媒体话语在异地高考政策生成中发挥推波助澜的作用

媒体话语功能放大的特征，决定了它在异地高考政策生成中发挥着推波助澜的作用，在开放的社会环境中，社会当中的信息沟通通过媒体的力量互动密切，不同文化的交流和传播频率的增强，媒体话语的影响随着异地高考政策的纵深发展，呈现增强的趋势。

第一，官方媒体始终依据政策话语而体现出阐释、宣传、引导和推动的作用。在萌芽尝试和蓄势待发阶段，通过媒体话语的快速传播特性，异地高考政策作为教育政策议题受到政府层面的关注，一些国家高层次领导人和教育行政主管如温家宝总理、袁贵仁部长等，通过官方媒体表达的具有政策倾斜性的媒体话语，为推动议题变成政策发挥着引导作用，让政策话语变成执行者和公众行为的准则成为了可能。

第二，非官方媒体语言的生动、鲜明、感性和尖锐的特点在政策生成过程中也表现得淋漓尽致，天涯论坛、微博、博客、e热点度教育论坛和信孚公益论坛等非官方媒体使公众话语得到了充分展现，非官方媒体话语引起公众共鸣的同时，刺激着他们多种情绪的表现，公共话语空间的扩大成为影响政策制定和执行的有效力量。但是这种话语表现出来的特征在吸引更多公众的同时，也往往会产生不利于政策推行的负面影响。“占海特约辩”事件就是由于媒体的过度放大，关注度无限升高，“辩论”演变成了一场尴尬的“骂战”，在非理性的指导下，户籍人士和非户籍人士争相抢占话语权，异地高考教育问题变得异常敏感——将适当的争取受教育权利变成资源的“掠夺”和利益的“侵害”，异地高考政策的开放条件不得不考虑这种社会压力。

我们可以看出，在一些突发事件产生后的短时期内，媒体（特别是网络）会以前所未有的速度、以高密度的传播抢占优先话语权，而不会过多地受到政策话语、学术话语的影响，有时还会带来前所未有的非正面影响和破坏力。[3]话语权代表的是一种潜在的影响力，它具有引导社会发展的能力。这就要求，首先，话语主体要站在足够显眼的位置，大家都能看到你；其次，话语主体的声音要足够大，大家都能听到你[4]。媒体话语带来了公共话语空间的更加健康、迅速的发展，社会公众由过去被动式转变为了主动参与式，媒体话语与公众话语相互辉映，对政策的制定和实施起着推波助澜的作用。

四、基于多主体话语对异地高考政策的反思

众多群体的参与，多方意见的表达，对教育公平的期望、对教育改革的支持和欢呼、对僵硬体制机制的抨击等话语集中到了一起，在现代发达传媒的推动下，构成了一幅极具象征性的当代中国教育改革场景。总体来说，我们需要少一点脱离现实的理想主义和不考虑大局的简单主义，应该多一些对实现教育公平途径的更理性的思考和认识。

第一，政策话语绝对话语权的思考。话语的主体即政策决策者和执行者大多从宏观的角度把握全局，在政策的制定过程中发挥着主导的作用。政府多采用的是“自上而下”的决策方式，站在显眼的位置，占据着绝对的话语权，从整体上及长远的发展来说，应把被排挤在“边缘”的话语移至话语“中间”，发挥“再造功能”，不依附政策话语而存在，政府采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式进行决策。

第二，公众话语利益平衡点的思考。社会公众基于自身利益需求的功利性，对有限放开或者彻底放开的“异地高考”公共政策表达了自己的诉求观点，这部分公众主要涉及两大类利益群体，即有子女的流动人口和非流动的城市人口，一方是迫切期望教育公平的实现，如入学权、平等权、受教育权等；另一方是对城市优质教育资源的保护。基于此，公众话语具有不可调和的复杂性和矛盾冲突性，只有在两群体之间寻找到利益的平衡点，才能对真正推进异地高考具体办法的实施给予内在的驱动力。

第三，学术话语独立性的思考。在教育理论界，我们允许求同存异和多种声音的存在，但当政策话语成为权力话语并得到强化和肯定的时候，学者不能只是为“说”而“说”，学术话语不能跟着“潮流”的方向而改变自己的“方向”，这样容易产生“表面繁荣”的假象。如何透过教育现象看到问题的本质，从而为政策的制定和完善提供建议，是学术话语保持旺盛生命力应思考的问题。

第四，媒体话语正确导向的思考。新媒体时代已经来到，区别于传统媒体在于引入了公众的视角，新媒体带来的是更便捷的传输、更快捷的传播、更大范围的影响力。官方媒体话语具有的政策导向性等特征决定了它的服从性，可以说它是政府层面的“代言人”，舆论宣传的工具和“窗口”，将正确的信息传达出来，引导政策舆情面临着挑战。虽然非官方媒体话语促进社会公众话语得到充分的展现，但它毕竟不是主流媒体，对教育改革所产生的影响还远远不够。

[1][英]诺曼.费尔克拉夫.话语与社会变迁[M].殷晓蓉，译.北京：华夏出版社，2004：48-49.

[2]Foucault,Michel.The History of Sexuality[M].New York:Vintage Books.1980.

[3]张烨.论教育政策制定与实施中的话语展现——以素质教育政策议题为例[J].教育研究与实验，2005，(03)：29.

[4]刘丽,沈亚强.职业教育话语权的困境分析——从福柯的话语权理论看我国的职业教育话语权问题[J].职教通讯,2011，(13)：6.