义务教育资源配置均等化的政治学审视

陈 辉

（黑龙江大学 行政管理研究中心，哈尔滨150080）

生存权、发展权是每个社会成员享有的基本权利，全面、充分地实现自身的上述权利不仅关系到个人的利益，也影响到整个民族与国家的发展。作为提供人的社会可行能力的基本途径与保障的教育，尤其是基础教育，只有从政治的高度来审视它的发展战略与现行政策，才能获取现实的合法性，才能为民族与国家的发展奠定坚实的基础。作为教育基础的义务教育，如何通过资源配置均等化的实现来保障全社会范围内教育权实现的公平、正义，关乎民族发展的人才资源建设，关乎国家的和谐发展，关乎民族发展竞争力的提升。由此，义务教育资源配置的均等化问题便成为一个地道的政治问题。

一、受教育权及其实现的政治学审视

在现代民主社会，受教育权是人们所享有的基本社会权利。联合国《经济、社会和文化权利国际公约》指出：“本公约缔约各国承认人人有受教育的权利。”《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。”将受教育权视为人们享有的基本社会权利是人的类本质——自由全面发展这一内在规定性的外在体现——以基本社会制度的形式来固化人的权利，进而保障人的权利的实现，受教育权由此成为一个政治问题。

受教育权成为人的基本社会权利，源于教育对人的自由全面发展所发挥的建构性作用。发展是自由的发展，是个体基于自身特性所选择的自我发展。发展同时又是全面的发展，是个体基于自身价值取向与目标追求所选择的多元化发展。对个体而言，无论是自由发展还是全面发展的实现，首先需要解决自身的发展欲望与发展能力问题，其次是发展所需要资源的可获取问题。前者是实现发展的内在因素，后者是外部保障。作为发展的内在因素，发展能力的获取与不断提升对个体自由与全面发展的实现具有根本性与首要性。其根本性与首要性体现在发展能力不仅是个体实现自身发展与自身自由的物质基础，而且发展能力本身是一种自由，即个体所拥有的实现自身所珍视的生活的各种功能性活动组合的实质自由，阿马蒂亚·森将这种自由称为“可行能力”（capability）。

教育尤其是基础教育提供了人的可行能力的基础问题，换言之，基础教育解决了人对社会的基本认知、人的基本价值观与世界观、人们认识与改造世界和自身的基本知识与能力问题，从而为人们提供了社会化生存的基本物质基础，即面对社会实践提供的各种机会进行自我选择的自由、选择个体生活道路的自由，以及进一步提升自身可行能力的自由，包括接受更高级的教育以及从事更有挑战性的工作，以提升自身可行能力的自由。如此，基础教育在显示其“基础性”的同时，也奠定了其对个人与社会发展的根本性根基。将基础教育作为义务教育确定下来，以社会强制力和政府行为来保障适龄儿童和少年获取实现自身自由与发展的基本条件保障，为构建自由和全面发展社会提供制度保障成为现代社会共同的政治选择。

将受教育权尤其是义务教育权作为人们所享有的一项基本社会权利确定下来，体现了现代民主社会的政治本质。民主社会的政治本质核心体现在每个社会成员是自由、平等的，每个人都有参与社会实践与社会生活的权利，有选择和实现个人生活的权利。对个人而言，实现自身所享有的社会权利除了需要相应的社会制度来保障自身享有权利实现的机会外，关键在于自身是否拥有实现相应社会权利所需要的实质自由或可行能力。在竞争社会，这种自由更多地表现为相对自由，即与竞争者相比较的竞争优势。在实行民主政治的市场经济社会，一个人所拥有的自由主要体现在其所掌握的驾驭社会实践和参与社会生活的能力上。而教育尤其是基础教育对一个人基本能力形成与进一步提升所发挥的基础构建作用决定了一个人是否受到良好的基础教育、不同人际间所受到的基础教育在质量上是否是均衡的，从根本上影响到社会成员社会自由的获取以及建立在这种自由基础上的社会权利的实现程度。正因为如此，在受教育权作为人的首要社会权利得到法律与制度保障后，社会自然将关注目光放到受教育权的实现程度及其质量是否均衡上，义务教育发展均衡化因此不再是单纯的教育问题，而是一个具有深远社会意义的政治问题。

二、义务教育均衡化的政治学审视

基础教育对个人的实质自由和社会实质自由生成所发挥的首要构建作用，及其对社会和谐发展所发挥的基础性构建作用，推动现代社会将基础教育界定为义务教育，并以法律的形式将义务教育作为公民的一项基本社会权利与义务确立下来，以强制力保障其得以实现。与此同时，作为公共产品，义务教育的公平性被普遍认同，保障义务教育公平性实现的义务教育均衡化则被作为政府的一项基本责任而确立下来。

据联合国教科文组织统计，2000年，全世界有确切义务教育统计数据的185个国家和地区中，义务教育年限平均为8．89年，中位数为9年。其中义务教育年限最短的为4年，频数为1，年限最长的为13年，频数为8。年限频数最多的是9年，共有39个国家和地区，其次是10年，共有35个国家和地区，两者合计为74，占总数的40%。实行12年义务教育的国家和地区有12个，占总数的6．5%。实行13年义务教育的国家有8个，占总数的4．3%，二者合计占总数的10．8%。在这185个国家和地区中，9年以上的国家和地区合计为114，占总数的61．6%［1］。

实现义务教育均衡化发展是义务教育发展成败的关键。所谓义务教育均衡化发展，指的是在不断提高义务教育质量的前提下，依法、科学、合理地配置教育资源，缩小义务教育在区域之间、城乡之间、学校之间的差别，使校际间经费投入、师资水平、硬件设施、教育质量、学校文化趋于公平合理，为广大适龄儿童少年提供德智体美全面发展的高质量的教育［2］。

当下，实现中国义务教育均衡化发展既要解决义务教育目标追求的全面性问题，又要解决区域之间、城乡之间、学校之间教育质量的平等化问题。前者着重解决当下义务教育存在的重智力培育与开发，轻健康心理与人格培育、基本伦理道德养成而导致的人的发展不平衡局面。后者着重解决因教育资源配置差异而导致的区域之间、城乡之间、学校之间义务教育发展非均衡化问题，从根本上保障义务教育发展的大体均衡。从政治意义上讲，义务教育均衡化发展的意义与义务教育本身的意义同样重要，这是因为义务教育的均衡化一方面关系到人自身发展的全面性，而人的全面发展无疑是社会健康、有序发展的基本前提。三十多年的改革开放实践告诉我们，国民心灵健康是社会科学、和谐发展的基础，是社会实现高效、可持续发展的精神源泉。而义务教育给人们种下的启蒙火种在相当程度上决定了人们对社会、对自我的认知，影响到人们对发展道路的选择，影响到人们的价值与目标追求；另一方面，义务教育发展的均衡性，包括现实的均衡和历史的均衡又直接关系到区域间、城乡间人力资本的总体质量与竞争力，关系到区域间、城乡间发展的均衡性。国民受教育水平与区域间、城乡间发展的正相关性决定了人们只有从根本上解决教育的巨大差距，才可能从根本上解决区域发展不平衡、城乡发展不平衡问题，而义务教育无疑是缩小上述差距的起点和基础。

第四步成效和影响分析：根据上述的产出，分析这些产出本身或者这些产出投入使用后，引起的短期、中期、长期变化及带来的效益。将上述效益按照经济效益、生态效益、社会效益、可持续影响效益、服务对象满意度5个方面进行归类、细化，参考以往年度历史数据、行业标准数据等进行指标值的明确及量化，确定具体的效益指标内容和指标值。

现阶段，实现中国义务教育发展均衡化，急需解决以下两方面问题：

第一，从根本上解决义务教育的素质化问题，为义务教育确立科学、全面的工作目标。义务教育的基本任务在于塑造合格社会公民应具备的基本条件，包括合理世界观、人生观、价值观的确立，基本思维方式的养成，基本道德伦理的养成，基本认知与实践能力的培养。当前义务教育存在的最大问题在于其目标的异化，智力目标成为教育目标的全部。受此影响，义务教育在师资配置、教学设施配置等方面存在明显的失衡，德育教育、美育教育、国情教育等方面的师资与教学设施配置明显落后于智力教育，甚至严重不足。由此而来的是，广大少年健全人格的培育、好奇心的引导与开发、基本伦理道德的养成等合格社会公民应具有的基本素质明显欠缺，义务教育不能为职业教育和高等教育输送合格的生源不仅成为制约中国当下职业教育和高等教育发展的重要因素，更是制约整个社会健康、可持续发展的重要因素。

第二，进一步发挥我国集中统一管理体制的优势，破解现有社会管理体制对义务教育资源保障的局限，从根本上解决义务教育资源配置非均等化问题，为义务教育均衡化发展提供体制保障。保障义务教育发展是政府的责任。《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展。”“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。”“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”“国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。”

义务教育均衡发展对各类教育资源的依赖性要求各级政府分工负责，共同保障义务教育学校，尤其是经济欠发达、不发达地区的义务教育学校获得必要的教育资源，以实现区域间、城乡间义务教育投入的均衡。具体包括教育经费投入的基本均衡（包括大致均衡的生均预算内教育经费、生均公用经费、基本建设与改造资金支出等的均衡）、办学条件的基本均衡（包括学校规模、仪器设备、图书资料、文体器材和信息化水平等方面的均衡）和教师队伍的基本均衡（指教师数量与教师队伍结构的均衡）［2］。

在现行“条块结合，以块为主”的行政管理体制下，不同经济发展水平、不同社会管理水平的地方政府间对义务教育的保障能力存在明显差异。受此影响，经济不发达和欠发达地区义务教育资源保障水平与发达地区相比存在明显差别，义务教育质量在区域间、城乡间差距巨大。这种情形已造成我国义务教育发展在过去几十年来、尤其是改革开放以来在区域间、尤其是城乡间出现巨大差别，这种情形在2006年新的《义务教育法》实施前表现得十分明显。2006年之前，我国义务教育财政性经费基本由基层政府负担。2006年新修订的《义务教育法》实施后，农村地区实施了义务教育经费保障新机制，城市地区也开始探索城市免费义务教育的实施方案，中央和省级政府开始加大对义务教育的投入力度。在农村地区，中央、省、市参与了农村义务杂费、公用经费、教科书费、寄宿生困难补助、校舍维修改造经费等项目的分担；在城市地区，中央和部分省、市也参与了各城区义务教育免杂费和公用经费补助项目的分担。尽管如此，由于占义务教育经费总支出70%以上的人员经费仍由县、区政府负担，所以我国义务教育财政性经费投入的“大头”仍在基层政府；在义务教育经费的配置上，城乡间、地区间、省际义务教育经费差距显著。在生均预算内公用经费方面，2007年，普通小学生均预算内公用经费东部地区平均为564元，中部地区为352元，西部地区为388元。普通初中生均预算内公用经费东部地区平均为846元，中部地区为488元，西部地区为558元，中西部地区与东部地区相比差距十分明显。2007年，全国普通小学生均预算内公用经费最高的省份是北京2926元，最低的是贵州199元，二者相差近14倍。全国普通初中生均预算内公用经费最高的省份是北京4927元，最低的仍是贵州325元，二者相差近14倍［3］。现阶段，教育经费不足依旧是制约我国大多数地区农村义务教育发展的首要因素，据中国人民大学所进行的“千人百村”调查显示，“在调查的116个村中，33个村（居）委会办公人员认为教育经费不足是村里义务教育面临的最大问题。”［4］13

三、义务教育资源配置均等化的政治学审视

义务教育资源配置均等化是保障义务教育发展均衡化、实现义务教育公平性的根本保障。政府对义务教育所承担的主体责任决定了实现义务教育资源配置均等化必须依靠政府，即政府必须通过公共财政来解决义务教育经费保障，通过人事制度保障义务教育师资需要，通过税收等政策不断提高社会对义务教育的资助程度，提升义务教育资源保障水平。

第一，政府必须保障义务教育经费投入的水平与等质化程度。为义务教育提供必要的资金保障是各级政府义不容辞的责任。做到这一点，一方面要提高教育经费占财政预算的比例，尤其是提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重。长期以来，中国财政性教育经费增长比例一直低于财政收入增长比例和财政支出增长比例。国家财政性教育经费支出五年累计7．79万亿元，2012年，国家财政性教育支出首次达到占GDP4%的水平，与世界上其他国家相比存在明显差距。美国、日本、韩国、印度为4．7%～7．4%［5］。据2013年统计公报显示，全国财政收入12．9万亿元，增长10．1%，教育支出2．2万亿元，增长3%，教育经费支出的增长低于财政收入的增长。

近年来，随着国家财政和地方财政对农村义务教育经费保障力度的不断增强，农村义务教育的生均经费虽然依旧低于全国平均水平，但其增长速度却逐步超过城镇的增长速度，城乡义务教育经费保障的均等化程度明显改善，具体情形见表1。

第二，合理设定义务教育服务半径。义务教育对象的未成年性决定了义务教育的就近性，这样一来方便学生就学，二来也可以减轻家长的经济负担和对孩子的牵挂，有利于孩子健康成长。与城市（镇）义务教育的服务半径相对较小形成反差的是，近年来农村小学服务半径在扩大。据2012年中国人民大学“千人百村”社会实践调查对全国116个村庄所进行的调查问卷和田野调查数据显示，无论是东部、中部还是西部的农村，离村庄最近的小学都在2公里左右。近年来进行的农村义务教育撤点并校，加大了农村小学服务半径。29%的孩子在村里的学校就读，42．4%的孩子在所属的县、镇学校就读，15．1%的孩子在所属市的学校里就读，11．4%的孩子在别的市的学校就读。在调查的116个村中，32个村认为学生到校交通困难是村里义务教育面临的最大问题［4］13。

义务教育服务半径扩大，既有学校布点的问题，也有学校教学质量方面的问题。几年前，为解决义务教育质量问题，一些地方对办学条件差、教学质量不高的农村义务教育学校进行了撤并，实行集中办学，义务教育服务半径随之扩大。随之而来的是，义务教育学校的各项办学指标明显改善，办学质量明显提升，但相当数量学生和家长的 负担却明显增大，孩子们的交通问题、住宿问题、饮食问题随之而来，家长的经济负担随之增大，而为缓解家长的经济压力，国家不得不对这些孩子进行财政资助。如此，不仅增加各级财政的负担，还无法解决家长对孩子的牵挂，更不利于适龄儿童心理健康发展。正因如此，教育部于2010年初下发的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》中明确要求：“地方各级教育行政部门在调整中小学布局时，要统筹考虑城乡经济社会发展状况、未来人口变动状况和人民群众的现实需要。对条件尚不成熟的农村地区，要暂缓实施布局调整，自然环境不利的地区小学低年级原则上暂不撤并。对必须保留的小学和教学点，要保证教育教学质量。对已经完成布局调整的学校，要保障学生的学习生活。要进一步规范学校布局调整的程序，撤并学校必须充分听取人民群众意见。”上述问题，一些地方政府对于义务教育的本质的理解以及政府在义务教育方面所承担的基本责任的理解存在明显不到位之处，工作中尚存在简单化倾向。

表1 1997—2012年全国农村义务教育经费执行情况统计数据

第三，完善义务教育师资保障制度，解决义务教育师资配置均等化问题。师资保障是义务教育资源配置均等化的重要内容，也是制约当前义务教育发展均衡化的重要因素。当前，城乡之间、不同发展水平城市（镇）义务教育学校之间的师资配置存在巨大差距，这种差距既表现在师资数量上，更表现在师资结构与质量上。

从教师数量来看，据2008年国家教育督导报告显示，2006年中西部9省村小班师比远低于国家小学的平均配置水平。据中西部9个省（自治区）的学校数据统计，2006年，3万多所村小的班师比平均仅为1∶1．3，4万多个教学点的班师比平均仅为1∶1，均远低于全国小学1∶1．9的平均配置水平。这些地区学校的教师严重不足，进不去、留不住问题突出。2007年全国共有代课教师37．9万人，农村地区小学代课教师的比例高达87．8%。这些代课教师的素质良莠不齐，缺少必要的专业训练，工作又属于临时性质，缺乏长远的个人规划，难免出现不负责任的教学态度，不备课，不批改作业，更别说个人辅导，根本无法保证教学质量。

外语、音乐、体育、美术和信息技术等学科教师严重不足，相关课程难以开齐。2006年，全国有508个县每县平均5所小学不足一名外语教师；西部山区农村小学平均10所才有一名音乐教师；中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足一人，致使部分学校无法正常开设规定的课程。

教师队伍结构的学历和职称是反映教师质量的良好标准。在学历方面，城乡义务教育专任教师学历的合格率差异很大，2001年小学和初中专任教师学历合格率城乡分别相差2．2个和7．6个百分点。农村小学和初中教师的学历不合格率高达70%甚至80%。2008年督导报告显示，在进入教师队伍时，初中教师学历合格率为68．4%，其中农村教师的合格率为58．8%。

2007年，全国小学中高级职务教师比例为48．2%，城市高于农村9．5个百分点以上。贵州、陕西农村小学中高级职务教师比例均低于30%，城市高于农村15个百分点以上。全国初中中高级职务教师所占比例为48．7%，城市高于农村19．2个百分点。贵州、甘肃、陕西三省农村初中中高级职务教师比例均低于30%，城市高于农村25个百分点以上。

农村教师队伍老龄化现象严重。年龄结构是判断教师队伍质量的重要标准之一。合理的年龄结构是老、中、青年教师相结合。现实中，中国农村义务教育教师队伍的实际状况是老年、中年教师的比重偏大，青年教师的比重较小。据2006年教育部第四次新闻发布会提供的数据：中国农村小学年轻教师偏少，35岁以下的教师仅为41%，农村教师断层和老龄化现象比较严重。安徽省2002年底农村35岁以下的小学教师占农村小学教师总数的比例为31%，而城市（不包括县镇）高达50%，比农村多出了19个百分点；山东省的这一差距更大，2002年山东省义务教育35岁以下的小学教师占城市小学教师总数的55%，而农村只有28%，两者相差近1倍。①教育部人事司、教育部教育发展研究中心《2002年全国教师队伍状况分析报告》。

农村义务教育教师队伍存在的问题，既有客观方面的原因，也有师资政策不到位的原因。就前者而言，农村地区的基础设施落后，教学条件差，教师待遇低，教师发展空间狭小、发展条件得不到应有的满足，这一切导致年轻人不愿到农村从事教育工作，现有的农村教师流失数量大；就后者而言，政府对农村教师的政策缺乏针对性与吸引力则是导致农村教师队伍现状的基本管理原因。在城乡发展差距巨大的情形下，政府如果用与城市教师管理相同的政策来应对农村义务教育教师管理，显然无法解决农村义务教师队伍建设问题。为此，各级政府与教育行政部门应制定有激励性的政策鼓励年轻师范毕业生和其他符合条件的人到农村义务教育学校担任教师，如提高经济不发达和欠发达地区农村义务教育学校教师的工资与福利待遇，加大对农村义务教师的培训力度，在职称评定方面给予适当倾斜，等等。与此同时，要进一步完善国家所实施的免费师范生选拔与使用政策，培养一批愿意献身农村义务教育，进得来、留得住的年轻师范毕业生。现阶段，招收免费师范生的是少数几所国家重点师范大学，这些大学本科生招生数量有限，尤其是来自中西部的生源有限，可以解决的问题有限。国家应考虑在未来一段时间，在经济不发达和欠发达省份的省级师范院校中选择一部分办学质量较好的学校实施免费师范生教育，主要招收本省的生源、尤其是来自中小城镇和农村的生源，为农村义务教育提供相对稳定、充足的师资。除此之外，应加大义务教育师资交流力度，在一段时间内通过实施城乡义务教师交流机制来缓解当前农村义务教师数量短缺、质量不高的问题。据教育部官员介绍，目前福建省、天津市、辽宁省、河北省、江苏省、湖南省、陕西省、海南省、甘肃省、贵州省都建立了中小学校长、教师的交流制度［2］。国务院2012年发布的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》明确指出：“实行县域内公办学校校长、教师交流制度。各地要逐步实行县级教育部门统一聘任校长，推行校长聘期制。建立和完善鼓励城镇学校校长、教师到农村学校或城市薄弱学校任职任教机制，完善促进县域内校长、教师交流的政策措施，建设农村艰苦边远地区教师周转宿舍，城镇学校教师评聘高级职称原则上要有一年以上在农村学校任教经历。”②国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，国发［2012］48号，2012－09－05。如此，通过多措并举，我们可以在短期内大大缓解农村义务教育师资的短缺与质量问题，从根本上解决城乡义务教育发展不均衡问题，为广大农村地区尤其是经济欠发达和不发达地区农村适龄儿童接受公平的义务教育提供机制保障。

第四，为流动人口子女接受义务教育提供同质教育资源保障是当前实现义务教育资源配置均等化必须妥善解决的问题。随着中国市场经济体制建设进程的深入和城市化进程的加快，人口流动规模不断扩大，大量非户籍人口进入城市务工，由此而来的是大量义务教育适龄儿童和少年进入非户籍城市。据2010年统计，在义务教育阶段，进城务工人员子女就达到了1167万人［2］，解决这部分儿童和少年的义务教育问题成为摆在各级政府、尤其是中央政府和流入地政府面前的重大课题。解决这一问题，必须通过管理机制创新来实现，即必须在中央政府的统一领导下，首先由国家教育行政部门制定相应的政策，明确接收流动儿童进行义务教育是城市公办义务教育学校的基本义务，在此基础上，在中央财政教育经费安排方面按照各类城市义务教育成本对接收流动儿童的城市拨付相应的义务教育经费。对于接收流动儿童和少年数量大而导致办学条件超过国家相关标准的城市，拨付相应的专项教育经费，解决城市义务教育学校因接收流动儿童而导致的校舍、教学设施紧张而给本地儿童带来的负面影响。与此同时，适当减少流出地的教育经费，以保障经费安排的合理性。与此同时，各类城市政府应在转变管理观念、给予流动人口国民待遇的前提下，将流动儿童和少年的义务教育问题纳入本地教育发展规划，在义务教育师资配置、教学条件改善、义务教育经费安排等方面做出相应的调整，确保流动人口接受公平教育权利的实现。

［1］刘彦伟，文东茅．义务教育年限的国际比较［J］．教育科学，2006，（5）：16－17．

［2］教育部官员谈义务教育均衡发展［EB／OL］．中国网，（2011－07－21）［2014－01－20］．http：／／big5．china．com．cn／fangtan／2011－07／21／content＿23030558．ht m．

［3］陈静漪．中国义务教育经费保障机制研究——机制设计理论视角［D］．长春：东北师范大学，2009：5．

［4］李玉兰，整理．“千人百村”调查：农村义务教育现状［N］．光明日报，2013－04－03．

［5］杨东平．教育经费投入，不差钱？［N］．中国青年报，2009－04－25．