分税制20年：评估与改革

摘 要：分税制改革已经走过了20年，制度的基本效果已经完全显现，新一轮的改革基本会坚持分税制。本文将分税制改革的目标界定为稳定的中央地方财政分配关系、提高财政收入占国民经济比重和中央财政收入占财政收入总量比重、建立全国统一市场经济、促进区域财力均等化、国家财政职能的转变和国民经济健康发展六个方面，认为目前中央与地方分配关系基本理顺，财政收入占国民经济的比重和中央财政收入占财政收入总量比重不断上升，全国统一市场经济基本建立，区域财力均等化基本实现，国民经济健康发展得到了基本保证，但是与市场经济相适应的财政功能还未能建立，并应当成为未来改革的主要方向。

关键词：分税制改革；政府间关系；财力均等化

中图分类号：F810.422 文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2014）06-0068-07

过去的20年时间，已经足以让我们对分税制有一个透彻的了解。

本文旨在对分税制改革进行系统评估，我们的评估体系基于以下两个层面：第一，分税制改革的初衷是否已经达到？第二，在当前的宏观经济形势下，特别是本轮经济周期以来中国内外宏观经济和基本面发生巨变的情况下，原有分税制的目标是否依然完全适用？如果不完全适用，新一轮分税制改革的方向是什么？

对分税制改革进行系统评估的首要步骤，是对分税制改革目标的理解和定量分解。尽管关键文件已经明确说明了分税制改革的目的，但是要真正用于评估时，我们才会发现文件体文字的魅力所在。

例如《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定（国发[1993]85号文件）》（以下简称《规定》）明确提出分税制改革的目的，是“为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展”。这些文字读来朗朗上口，乍一看似乎含义非常易于理解。但仔细想来其中的含义似乎又不是非常明确，文件语言背后的逻辑依然有待澄清。例如，该如何衡量中央与地方财政分配关系的“顺”与“不顺”？“更好的发挥国家财政的职能作用”是指什么“职能”？ “增强中央的宏观调控能力”的含义，是增强中央财政收入比重，还是财政支出比重？“社会主义市场经济体制”和国民经济的“持续、快速、健康的发展”的真正含义是什么？

再如，分税制改革第二阶段，《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知（国发[2001]37号）》（以下简称《通知》）提到，“为了促进社会主义市场经济的健康发展，进一步规范中央和地方政府之间的分配关系，建立合理的分配机制，防止重复建设，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发，逐步实现共同富裕，国务院决定从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革”。与分税制改革最初方案相比，分税制第二阶段的改革是第一轮分税制改革的延续和深化，表现为其中若干具有连接和递进关系的论述，例如“进一步规范中央和地方政府之间的分配关系， 建立合理的分配机制”；还有递进和成长关系的从“促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展”到“促进社会主义市场经济的健康发展”，这部分可以归结为原有分税制目标的传承。除此之外，分税制改革第二阶段还被赋予了新任务：“防止重复建设，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发，逐步实现共同富裕”，其中 “减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发” 是非常明确的评估目标，但是“防止重复建设”和“逐步实现共同富裕”却有多种含义，是防止市场重复建设还是公共部门重复建设，“逐步实现共同富裕”所指代的主体是“区域间共同富裕”，“家庭间共同富裕”，还是“个体间共同富裕”？

本文以上述两个文件（即《规定》和《通知》）为基础，系统评估分税制。从评估的角度来看，明确的内容可以直接评估；具有前后逻辑一致性的内容，可以相互彼此印证而得以明确，从而进入评估目标。但是更多内容的明确，则需要把分税制改革置于新中国成立以来的、更长期的改革与发展历程，才能得到充分理解。

一、分税制的由来：探索稳定中央地方关系的历史进程

始于1994年的分税制已经走过20个年头，作为中国财税管理制度的核心，分税制改革对于中国经济和社会产生了巨大影响。分税制改革的核心是中央—地方关系的稳定化。在全面总结新中国第一个五年计划建设经验的《论十大关系》中，中央地方关系排在第五位。毛泽东认为中央地方关系的核心是要有利于发挥“中央和地方两个积极性”。这个看法一直延续到了现在，直至十八届三中全会。

1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定（国发[1993]85号文件）》明确提出：“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。”2013年2月28日通过的《中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议公报》提出“要深刻认识深化行政体制和政府机构改革的重要性和紧迫性，处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，切实提高政府管理科学化水平。”在新中国成立后的半个多世纪中，中央一直在调整政府间纵向分配关系，以探索一条适应中国国情并服务于工业化和赶超战略的发展道路，但过程却并非一帆风顺。计划经济时期出现的“大跃进”和“文化大革命”，本质是体制内两次大的政府间关系调整过程 [1]。 计划经济时期的政府间权力调整也被称为是“行政性分权”，与改革开放以后以市场经济为基础的“市场性分权”相对应[2]。

随后中国进入国民经济调整时期，“调整、巩固、充实、提高”成为经济建设新的指导方针。1961年《关于调整管理体制的若干暂行规定》提出，最近两三年内，将经济管理的大权收归到中央和中央局，将1958年以来下放不适当的人权、事权、财权、商权和工权一律收回。1962年1月，中共中央召开七千人大会，总结“大跃进”中的经验教训。随后中央财经领导小组成立，统一管理全国财经工作。中央回收下放给地方的诸多权限，再度实行高度集中的管理体制，标志着第一次下放经济管理权的实验以失败告终。中央重新掌握全部限额以上的建设项目审批和投资，实行专项拨款制度，严格限制地方预算外资金[5]。将一批下放的工业企业回收到中央，1958年权力下放后，中央直属企事业单位只剩下1 200个。1965年调整期结束后，中央企事业单位增加到10 533个，各部直属企业单位的产值占到全国总产值的42.20%，其中生产资料部分占55.10%.加强财政信贷、生产资料流通、劳动工资统一管理。经过国民经济调整，工农业总体水平超过了1957年，国民经济各项结构指标开始恢复正常，但是地方政府和农民的生产积极性受到了抑制。从数据来看，1958年的分权实验，同时造就了中国自建国以来最快的经济增长和最严重的经济衰退（图1）。

1983年和1985年两步“利改税”的实施，标志着中国开始正式告别以国有企业利润为财政收入主要来源的计划体制。从财税制度上开始了从“自产国家”向“税收国家”的渐进转型之路，在基本制度上保证了中国市场经济道路的稳定发展。 财政社会学将现代国家类型分为“税收国家”、“自产国家”和“租金国家”三类，差别在于财政来源分别为私人部门税收、国有企业利润和自然资源租金[9]。1988年开始，中国开始进入多种形式“大包干”时代，各种频繁变动的包干模式在不同省份和直辖市轮番上演。 1988年的六种模式是“入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额上解”、“定额补助”，到1992年已经变化为“固定比例留成”、“固定比例增长留成”、“定额上解”、“定额递增上解”和“定额补助”五种形式[8]。财政包干模式和年限的多种复杂组合方式，是中央开始尊重地方利益的体现。 中国的地方利益集中体现为“块块”机制的形成，这也是造成中苏转型绩效差别的重要原因[10-11]。但是这种多变的政府间制度安排，使经济周期变短，宏观经济猛升骤降。 虽然相比计划经济时期已经有了一定程度的改善，但是这个时期的经济波动幅度较大，最明显的是经济增长率从1984年的15.20%到1986年8.80% 的大幅升降和从1987年的11.60%到1990年3.80%的骤降。入不敷出的中央财政不得不依靠增发货币，来弥补规模和范围越来越大的国有企业巨额支出，导致通胀率越来越高，并出现通胀长期化倾向。 1985—1994十年间，以CPI衡量的中国通货膨胀率为年均11%。在财政包干制度下，“一放就乱、一乱就收、一收就死”的体制特征愈加明显。

1994年分税制改变了政府间收入关系不稳定的局面。以增值税为主体税种、消费税和营业税为补充的流转税制的设立、中央税、地方税和共享税分成比例的基本稳定，国地税两套征收机构的确立，使得中央和地方的财政收入比例稳定在5∶5左右。中央政府直接调动地方财力的机制被割断，地方自治导致财政收支与地方居民偏好之间的联系明显加强。税收返还和转移支付制度的设计，有利于地方财政支出得以保证，从而进一步保证了制度的稳定和可持续。在经济效率不断提高，收入分配得以改善的同时，政府宏观调控能力不断加强，从而促进了经济周期变长、波幅变缓、中枢上移，实现了高位的平滑化 [12]。

二、分税制目标：从总体到分解

分税制的六个目标稳定中央地方财政分配关系；这也是《决定（国发[1993]85号文件）》中“为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系”和《通知》提出“为了…，进一步规范中央和地方政府之间的分配关系，建立合理的分配机制”的具体体现。相对于分税制之前复杂多变的中央地方财政分配关系来说，分税制改革后的中央地方分配关系已经趋于稳定。本文按照分税制第一阶段（1994—2001）和分税制第二阶段（2002—2011）分析了分税制改革以来中央地方财政分配关系的制度稳定化程度。我们的结论是，分税制改革以来的纵向收入分配关系是稳定的，但是财政支出的分配关系却没有摆脱不稳定局面。完善分税制改革的下一步，是确定稳定的政府间支出分配关系。

分税制的第二个目标是提高财政收入比重和中央财政收入比重。《决定》明确提出“更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力”，这一目标主要是为了解决“国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力”的问题，也就是要缓解财政收入比重和中央财政收入比重“两个比重”连年下滑的问题，建立强大的财政和中央财政。

分税制的第三个目标是建设全国统一的市场经济。《决定》提出，现行财政包干体制“弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化”。 到了分税制第二阶段，《通知》提出“现行按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入，…，制约了国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立，客观上助长了重复建设和地区封锁，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成”。全国统一市场经济的建立，涉及到政府间横向竞争关系的规范化。在改革开放早期，财政包干制促使地方政府千方百计保护本地税源，其中重要的一条措施就是大量采用行政壁垒来阻止本区域之外产品的进入，为本地商品市场采用“与邻为壑”的分割性政策，从而导致了“诸侯经济”的形成[13]。

分税制改革的第四个目标是促进区域财力均衡化。《通知》提出，分税制第二阶段改革的目标是“为了…，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发，逐步实现共同富裕，…，现行按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端…，是不利于促进区域经济协调发展和实现共同富裕，…，通过实施这项改革，不仅有助于消除现行所得税收入划分办法不科学给国民经济发展带来的消极影响，而且有助于缩小地区间发展差距，促进社会稳定、民族团结，实现国家长治久安。”这是分税制第二阶段后，针对第一阶段由于经济发展分化出现的地方财政收入差距拉大所采用的后续改革措施。

分税制改革的第五个目标是促进国家财政职能的转变。财政的职能存在很多种定义，其中重要的三个职能是宏观稳定、收入分配和提供公共品，任何一个阶段的政府职能都是这三者的某种复合形式[14]。《决定》的核心是以提高财政收入比重，尤其是中央财政收入比重的形式加强财政宏观调控职能，《规定》的核心是提高财政的收入分配职能，尤其是区域收入分配职能。但是对于共同富裕的强调，则不得不让我们想到个人收入分配。分税制所带来的市场效应和财政效应对于收入分配的影响是不同的。对于不同阶段政府职能的定量衡量，是分税制评估的第五个内容。

分税制改革的第六个目标是促进国民经济健康发展。《决定》提出，分税制改革的目标是“促进…国民经济持续、快速、健康的发展”。《通知》则提出，实施所得税分享的目的是“为了促进社会主义市场经济的健康发展”。国民经济健康发展是每一轮经济体制改革的目标，分税制改革也不能例外。

以上是我们概括的1994年轮分税制改革和2002年轮所得税分享改革的评估目标：即理顺政府间分配关系、提高两个比重、建设全国统一市场经济、区域财力均衡化、国家财政职能的转变和国民经济健康发展。本文的剩余部分是对这些目标进行定量评估，以衡量这些目标目前所达到程度的均衡状况。可以肯定的是，有些目标是无法定量化的，我们只能采用文字评估。

二、分税制评估内容

1.理顺政府间分配关系

一个稳定的政府间财政分配关系，有利于缓解经济波动对于政府间关系的冲击，从而保持其可持续性和制度化，成为经济增长和社会发展强有力的制度支撑。理顺政府间分配关系，要注重国际经验，尤其是财税制度与经济发展经验的积累。更重要的是，稳定的政府间框架，必须植根于本国国情，尤其是本国的利益结构和权力配置。政府间关系的顺与不顺，很难直接衡量。回顾分税制以前，政府间关系的不稳定性，尤其是多变特征，我们从结果的角度，用调整周期来对政府间分配关系加以评估。与改革开放初期频繁的调整相比，中国的政府间关系调整在分税制改革后呈现出两个变化：一是周期明显变长，二是以市场为基础。

文革结束后，中国重新恢复了总额分成体制，周期为一年一变，具有明显的过渡性特征。改革开放后，对于政府间财政分配关系调整的探索并不是一帆风顺。资料显示，从1978—1988年，中国共发生过6次明显的政府间财政分配关系调整，平均不到两年一次（如表1所示）。分税制改革后，如果把2002年的所得税分享改革看做是1994年分税制改革的完善，则本轮财政分配关系调整的周期已经延长到了20年。财政分配关系的稳固，主要是得益于市场经济的发展和由此带来的税收收入的稳定高速增长。

分税制改变了“两个比重”不断下降的趋势。首先是财政收入占国民经济的比重不断上升，分税制改革后，财政收入占GDP的比重平均每年上升0.50个百分点。到2011年，中国的宏观税负已经达到21.97%。考虑到政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，全口径的宏观税负已经达到GDP的35%。其次是中央财政收入比重从1993年的22%，上升到1994年的56%，目前稳定在50%左右。

3.建立全国统一市场经济

如何处理“条条”和“块块”之间的关系，是中央向地方每一轮分权和收权的核心，计划经济的基本手段是用“条条”来制约“块块”，但又必须让“块块”具有更多的活力。市场化改革开始后，随着农村集体、乡镇企业和民营经济等新市场主体的进入，财政管理的国民经济基础发生了明显变化。原有按照分级管理国有经济的体制，已经完全不能适应新生市场部门所带来的冲击，国务院部委“条条”体制已经难以对接市场基础所发生的巨大变化，基本失去了原有的约束地方政府的能力，“块块”的权力开始膨胀。

财政包干制就是在对于“块块”能力和利益的承认与强调。“总额分成”和后续的各种分成措施，无疑从体制上强化了地方政府作为地方“总包工头”的地位，也无形中加大了地方对中央的讨价还价能力。中央对地方为保护本地税源以完成财政收入任务而实施的各种市场分割和行政分割行为无可奈何，地方则将其作为向中央讨价还价的砝码。在改革开放初期，中国确实出现了地方政府主导下的严重的市场分割行为，“诸侯经济”一度成为中国市场经济发展的障碍[14]，某些市场保护特征甚至延续到了现在。

在1994年分税制改革中，为了改革的顺利推进，中央向地方在财政收入分成比例和基数上利益妥协的性质较浓，但是并没有妨碍其在配套改革措施中推动建立全国统一市场的行为。为配合分税制改革而实施的1993年工商税制改革，就是通过统一税制来促进公平竞争的改革措施。

见《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》（国发[1993]090号）。通过“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”，税收立法权集中到中央，地方政府的“包税”行为被制止，减免税的权力受到极大限制，按税率依法征税逐步成为常态，财税基本制度上的区域性市场分割已经不复存在。

为了建立全国统一市场，中央政府连续出台《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定（ 2001）》和《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定（2001）》，并在20世纪90年代后期进行了大规模的整顿市场经济秩序专项行动，对于消除地方市场格局，促进全国统一市场的形成起到了良好的作用。分税制改革后，来自中央财政的巨额转移支付，从一定程度上促进了国内市场的整合[15]。目前来看，全国统一市场经济体制已经建立，并处在不断完善中。

4.区域财力均等化

分税制改革后，中央财政收入得到明显保障，财政支出结构开始发生变化，突出表现为从城市部门财政走向城乡全覆盖的公共财政，民生支出和基本公共服务支出逐步成为政府支出的重点。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障和公共文化体育等内容列入“基本公共服务均等化”纲要，将基本公共服务制度作为公共产品向全民提供。区域财力均等化目标是针对分税制改革后区域间经济发展差距和人均财力差距的扩大而设立的分税制第二阶段改革目标，突出表现为《通知》中明确提出“减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发”。为了推进分税制改革而允许的地方与中央讨价还价，导致分税制改革早期占转移支付主体的税收返还，在制度设计上并不是基于区域财力均等化考虑的结果，而是为了保护地方既得利益，这是分税制改革所不得不承受的制度成本。

整个20世纪90年代，各省之间的财力差距持续扩大，并且影响了社会服务开支。富裕地区的居民享受到了数量更多、质量更好的服务，而贫困地区的居民享受的服务质量较差，甚至经常得不到服务[16]。截止到2003年，来自上级部门的转移支付，不但没有缩小县级财力差距，反而拉大了区域差距，尤其是以地方财政增长为基准数字的税收返还部分。分税制改革后的转移支付，造就了近一半的县级财力差距，而专项补助、专项转移支付和税收返还是非均等性最强的转移支付。2002年税制改革后，中央集中了更多财力，对地方转移支付的力度不断加大，税收返还在中央地方纵向转移支付中的相对规模不断下降，一般性转移支付和专项转移支付成为2012年高达4.50万亿的转移支付的主体。相对于专项转移支付的“项目法”分配规则而言，一般性转移支付已经明确以 “要素法”进行分配，测算的基准就是落实“基本公共服务均等化”目标。尽管实际的区域差距并没有缩小，但所得税分享和西部大开发政策，使转移支付正在对平衡地区间财政能力发挥着越来越大的作用[17]。

从市场效应和财政效应两个层面上理解分税制改革对区域财力均衡化所产生的动态影响。分税制改革和后续的入世等改革措施，促进了中国以国际市场为导向的工业化进程，东部地区获得了相对更快的发展，从而发展差距拉大（至少在本次金融危机之前[18]），从而产生了扩大区域间财力差距的制度效应。在分税制改革初期，以税收返还为主体的转移支付并没有起到缩小地区差距的作用，这就是财政效应。随着西部大开发政策和所得税分享改革，意在从市场效应和财政效应两个层面分别缩小地区财力差距，目前来看市场效应并没有发生明显变化，也就是区域发展差距并没有发生明显改变，但是以一般性转移支付和专项转移支付为主的财政效应为正，对地区财力差距的缩小起到积极作用。

值得注意的是，我们仅仅采用了区域财力差距的投入指标，而不是采用了以居民效用来衡量的产出指标。同时，现有的研究基本都采用了财力数据，与基本公共服务均等化要求的公共服务及其分类支出依然相去甚远。在缩小区域财力差距和实现基本公共服务均衡化目标上，财政依然有很大的作用空间。

5.国家财政职能的转变

经典的马斯·格雷夫财政学将市场经济条件下的财政职能总结为资源配置、收入分配和宏观稳定。改革开放初期的财政收入比重下降，并不是政府主动的精简机构、保护产权或者放松管制的结果，而是因为在国有企业利润大幅度下滑的背景下，财政管理体制不能适应新的市场基础。这个时期，两个比重的下降，对应的是政府通过正规渠道筹集资源能力的下降和预算外收入与严重的乱收费问题。政府支出越来越多的依靠商业收入或者使用者付费，政府财力的严重不足，对改革的深度和进度都形成了阻碍[18]。

首先一是中央的宏观调控能力受到了严重限制。1986—1993年连续的财政赤字，促使中国走向了依靠发行货币来实现赤字融资的道路，基础货币的膨胀又引发了改革开放以来最严重的通胀。财政赤字和货币增发，使财政或者货币政策都已经没有了政策空间，政府的宏观调控能力受到了限制，不但不能平抑宏观经济波动，还成为宏观不稳定的制度根源。

图6 财政承担的国有企业亏损补贴

说明：单位：亿元。资料来自《中国统计年鉴2000》。

二是中央的收入分配调节工具也不能适应市场基础的变化。在旧有的计划格局下，财政承担者扭曲资源价格和筹集社会生产资金的重要作用，突出表现为计划经济时期国有和农村部门的低工资、国有企业高利润和国民经济高积累。随着民营经济的兴起，国有企业的低工资等历史欠账需要弥补，国有企业亏损需要补贴，中央对于贫困地区的补助规模明显下降，中央政府1987年宣布，对贫困省份的“定额补贴”在未来几年将冻结在1986年的86亿元的名义规模。按照可比价格计算，1994年时的86亿元仅相当于1986年的35亿元。当然，更多再分配工具的缺失，体现在了“税收返还”的讨价还价中[18]。

在计划经济时期，财政是整个国民经济再生产流程的一环，承担着为国民经济统配资金的职能。在以重工业来实现经济赶超的背景下，财政资金的配置成为决定整个国民经济消费率和积累率的关键所在。从历史数据来看，整个计划经济中财政掌握的资源大致稳定的占年度新产值的1/3左右。财政的主要职能是独立以个体和企业之外的国家层面上资本强制形成机制。

目前来看，市场经济所需要的财政功能还没有完全建立起来。虽然政府收入相对于1994年已经大幅增加，政府筹资能力增加，提供公共服务能力加强，但是宏观调控并没有明显改善，尤其是近年来财政支出长期保持赤字，顺周期特征明显加强[19]。在收入分配上，个人所得税的纳税人数仅为2 400万左右的工薪阶层，并且采用分类计征，个人收入的税收调节面过窄。财政在实现职能转变上依然有很长的路要走。

6.国民经济健康发展

促进国民经济健康发展，是分税制所确立的财税制度作为国家基本经济制度所必需实现的功能，也是下一轮财税体制改革的主要目标。在所有评估目标中，国民经济健康发展是最难定量评估的。从几个主要宏观经济指标来看，分税制改革以来的中国经济发展比之前更加健康。需要强调的是，这些宏观经济变化在很大程度上与当时的国际经济环境一致，并不仅仅是分税制改革所带来的，但是中国的转变确实发生在分税制改革之后。

一是经济增长加速。分税制改革后的时期是中国经济增长最快的时期，若采用GDP来衡量，增长率平均增加了0.20个百分点（9.88—10.07），相当于加速2%；若采用人均GDP增长率来衡量，则经济增长加快了0.93（8.25—9.93）个百分点，相当于加速11%。人均GDP增速高于GDP增速意味着资源配置效率更高，从而带来了收益递增。从趋势上来看，分税制以后的人均GDP增速上行趋势明显高于改革前。

二是经济波动变缓，通胀更加温和，宏观经济形势总体可控。尽管受到了1998年东南亚金融危机和2008年美国金融危机的影响，分税制改革依然带来了宏观经济形势的好转。表现为：经济波动更加平缓，GDP的波动幅度下降了一半（50.83%），人均GDP波动幅度下降更多（51.31%）；物价变动趋于平稳，CPI指数均值从分税制改革前的9.72%下降到改革后的4.31%，下降了55.71%。经济波动变缓和物价变动平稳的背后，是经济形势的总体可控，财政制度作为国家基本经济制度的核心地位得到了巩固，财政政策从国家强制资本形成机制开始逐步向社会安全网过渡，尽管还没有实现发达国家的完全逆周期调控[19]。

三是公共部门运转更加健康。公共部门是现代市场经济运行的重要依托，一个运转良好的公共部门，对于经济稳定增长和社会健康发展具有尤其重要的意义。随着分税制带来的政府财力、尤其是中央政府财力的增加，成为公共部门改革的重要依托，中国的公共部门运转日益健康，并且向现代公共治理转变的趋势更加明显，各级政府间界限、政府与市场界限、公私之间的界限日益分明。

四是经济体制和政治体制改革取向更加明确。分税制确立了中国财政以税收为主的政府收入结构，打破了原有的以国有企业利润为主体的财政收入模式，切断了向计划经济复归的后路。市场经济与公共财政的互补性特征日益明显，《决定》和《通知》从“促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展”到“促进社会主义市场经济的健康发展”就是例证。在经济体制市场化改革的同时，推进上层建筑改革以适应市场基础的变化，就成为政治体制的长期目标。

三、分税制改革与完善的原则

按照世界银行的数据，1994年分税制改革时，中国是全球第四大经济体，现价美元衡量的产出占全球的2%。但却是国际市场的价格接受者，属于国际经济学领域的小国经济范畴。尽管我们的产业处在微笑曲线的下方，主导产业在国际价值链的前后两端备受夹击。2012年中国是全球第二大经济体，现价美元衡量的产出占全球GDP 10%，采用购买力平价的产出则占到全球20%左右，已经变成了世界上绝大部分工业品的价格制定者，在机电和服务领域尤其如此， 20年中国从国际经济学中的小国经济模型转变为大国经济模型。几乎可以肯定的是，十年后中国将成为全球第一大国。

以改革促发展，让市场释放更多活力，在更深层次的范围内配置资源，是当前中国政府推动未来中长期经济增长的基本方针。首先是财税制度的全球化视野。作为全球最大的经济体之一，财税制度和财政政策的国际协调似乎应该成为这一次税改的重要内容。中国的税制、税制结构和财政支出结构应该向全球绝大部分国家靠拢，间接税的比重趋于下降，直接税的比例要提高，财税制度应该更加稳定、透明、可持续。这一方面要求加大预算部门权力，使宏观税负总体可控，另一方面更要推进政府信息公开，使纳税人可以监督财政资金的使用，使中国政府沿着服务型政府改革的方向不断推进。其次，改革财政功能似乎是沿着分税制改革轨迹必须要求的一步，针对国内收入差距不断拉大的事实，收入再分配政策上税收和财政支出发挥更大的作用。从税收层面上来看，现有的扣除额和税率一刀切的制度是明显不合适的，应当逐步的允许以家庭为单位，将个人消费信贷等纳入扣除标准，以期税收制度更有人性化。从个人所得税来看，综合和分类相结合的方式应当是替代现有分类征收方式的过渡，尽管在未来不一定要完全走向综合征收，但是个人征信综合信息平台的建设已经刻不容缓。再次，在财政支出方式上，应当减少以项目法分配的专项转移支付，增加以要素法分配的一般性转移支付；减少项目支出比重，加大转移性支出。现有的财政支出过多的依靠项目支出方式，尤其是在专项转移支付领域，项目支出规模小，覆盖面广，与转移支付接收方原有的财政支出范围几乎完全重叠，失去了专项资金应有的意义，也严重扰乱了地方支出系统反映当地居民偏好的信息系统，降低了财政资金的使用效率，使得财政支出增长并不能带来居民效用的增进和幸福感的增加。

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[10] Xu，C.G.，Qian，Y.Y.Why Chinas Economic Reforms Differ：The M Form Hierarchy and Entry Expansion of the Non-State Sector[J].Economics of Transition，1993，1（2）：135-170.

[11] Qian，Y.Y.，Roland，G.，Xu，C.G.Why Chinas Different from Eastern Europe？ Perspectives from Organization Theory[J].European Economic Review， 1999，43（4-6）：1085-1094.

[12] 刘树成，张晓晶，张平.实现经济周期波动在适度高位的平滑化[J].经济研究， 2005， （11）.

[14] 高培勇.中国公共财政建设指标体系研究[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[13] 杨志勇，杨之刚.中国财政体制改革30年[M].北京：格致出版社，2008.

[14] 沈立人，戴园晨.我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源[J].经济研究，1990，（3）.

[15] 范子英，张军.财政分权、转移支付与国内市场整合[J]. 经济研究，2010，（3）.

[16] 黄佩华.中国能用渐进方式改革公共部门吗？[J].社会学研究，2009，（2）.

[17] 尹恒，朱虹.中国县级地区财力缺口与转移支付的均等性[J].管理世界，2009，（4）.

[18] 孙久文，胡安俊.中国区域经济发展报告：从不平衡到相对均衡的中国区域经济（2012）[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[19] 付敏杰.中国财政政策的周期特征研究[R].博士后研究报告，2013.

（责任编辑：巴红静）

四是经济体制和政治体制改革取向更加明确。分税制确立了中国财政以税收为主的政府收入结构，打破了原有的以国有企业利润为主体的财政收入模式，切断了向计划经济复归的后路。市场经济与公共财政的互补性特征日益明显，《决定》和《通知》从“促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展”到“促进社会主义市场经济的健康发展”就是例证。在经济体制市场化改革的同时，推进上层建筑改革以适应市场基础的变化，就成为政治体制的长期目标。

三、分税制改革与完善的原则

按照世界银行的数据，1994年分税制改革时，中国是全球第四大经济体，现价美元衡量的产出占全球的2%。但却是国际市场的价格接受者，属于国际经济学领域的小国经济范畴。尽管我们的产业处在微笑曲线的下方，主导产业在国际价值链的前后两端备受夹击。2012年中国是全球第二大经济体，现价美元衡量的产出占全球GDP 10%，采用购买力平价的产出则占到全球20%左右，已经变成了世界上绝大部分工业品的价格制定者，在机电和服务领域尤其如此， 20年中国从国际经济学中的小国经济模型转变为大国经济模型。几乎可以肯定的是，十年后中国将成为全球第一大国。

以改革促发展，让市场释放更多活力，在更深层次的范围内配置资源，是当前中国政府推动未来中长期经济增长的基本方针。首先是财税制度的全球化视野。作为全球最大的经济体之一，财税制度和财政政策的国际协调似乎应该成为这一次税改的重要内容。中国的税制、税制结构和财政支出结构应该向全球绝大部分国家靠拢，间接税的比重趋于下降，直接税的比例要提高，财税制度应该更加稳定、透明、可持续。这一方面要求加大预算部门权力，使宏观税负总体可控，另一方面更要推进政府信息公开，使纳税人可以监督财政资金的使用，使中国政府沿着服务型政府改革的方向不断推进。其次，改革财政功能似乎是沿着分税制改革轨迹必须要求的一步，针对国内收入差距不断拉大的事实，收入再分配政策上税收和财政支出发挥更大的作用。从税收层面上来看，现有的扣除额和税率一刀切的制度是明显不合适的，应当逐步的允许以家庭为单位，将个人消费信贷等纳入扣除标准，以期税收制度更有人性化。从个人所得税来看，综合和分类相结合的方式应当是替代现有分类征收方式的过渡，尽管在未来不一定要完全走向综合征收，但是个人征信综合信息平台的建设已经刻不容缓。再次，在财政支出方式上，应当减少以项目法分配的专项转移支付，增加以要素法分配的一般性转移支付；减少项目支出比重，加大转移性支出。现有的财政支出过多的依靠项目支出方式，尤其是在专项转移支付领域，项目支出规模小，覆盖面广，与转移支付接收方原有的财政支出范围几乎完全重叠，失去了专项资金应有的意义，也严重扰乱了地方支出系统反映当地居民偏好的信息系统，降低了财政资金的使用效率，使得财政支出增长并不能带来居民效用的增进和幸福感的增加。

参考文献：

[1] 张五常.中国的经济制度（神州大地增订版）[M].北京：中信出版社，2009.

[2] 吴敬琏.当代中国经济改革：战略与实施[M].上海：上海远东出版社，1999.

[3] 武力.中华人民共和国经济史[M].北京：中国经济出版社，1999.

[4] 金太军，汪波.经济转型与我国中央—地方关系制度变迁[J].管理世界，2003，（6）.

[5] 倪家铸，严英龙，陈升，章寿荣.地方政府投资行为研究[M].北京：中国经济出版社，1993.

[6] 许成刚.中国经济改革的制度基础[J].世界经济文汇，2009，（4）.

[7] 高培勇.共和国财税60年[M].北京：人民出版社，2009.

[8] 高培勇.中国财税体制改革30年研究： 奔向公共化的中国财税改革[M].北京：经济管理出版社，2008.

[9] 马骏.税收、租金与治理：理论与检验[J].社会学研究，2012， （2）.

[10] Xu，C.G.，Qian，Y.Y.Why Chinas Economic Reforms Differ：The M Form Hierarchy and Entry Expansion of the Non-State Sector[J].Economics of Transition，1993，1（2）：135-170.

[11] Qian，Y.Y.，Roland，G.，Xu，C.G.Why Chinas Different from Eastern Europe？ Perspectives from Organization Theory[J].European Economic Review， 1999，43（4-6）：1085-1094.

[12] 刘树成，张晓晶，张平.实现经济周期波动在适度高位的平滑化[J].经济研究， 2005， （11）.

[14] 高培勇.中国公共财政建设指标体系研究[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[13] 杨志勇，杨之刚.中国财政体制改革30年[M].北京：格致出版社，2008.

[14] 沈立人，戴园晨.我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源[J].经济研究，1990，（3）.

[15] 范子英，张军.财政分权、转移支付与国内市场整合[J]. 经济研究，2010，（3）.

[16] 黄佩华.中国能用渐进方式改革公共部门吗？[J].社会学研究，2009，（2）.

[17] 尹恒，朱虹.中国县级地区财力缺口与转移支付的均等性[J].管理世界，2009，（4）.

[18] 孙久文，胡安俊.中国区域经济发展报告：从不平衡到相对均衡的中国区域经济（2012）[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[19] 付敏杰.中国财政政策的周期特征研究[R].博士后研究报告，2013.

（责任编辑：巴红静）

四是经济体制和政治体制改革取向更加明确。分税制确立了中国财政以税收为主的政府收入结构，打破了原有的以国有企业利润为主体的财政收入模式，切断了向计划经济复归的后路。市场经济与公共财政的互补性特征日益明显，《决定》和《通知》从“促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展”到“促进社会主义市场经济的健康发展”就是例证。在经济体制市场化改革的同时，推进上层建筑改革以适应市场基础的变化，就成为政治体制的长期目标。

三、分税制改革与完善的原则

按照世界银行的数据，1994年分税制改革时，中国是全球第四大经济体，现价美元衡量的产出占全球的2%。但却是国际市场的价格接受者，属于国际经济学领域的小国经济范畴。尽管我们的产业处在微笑曲线的下方，主导产业在国际价值链的前后两端备受夹击。2012年中国是全球第二大经济体，现价美元衡量的产出占全球GDP 10%，采用购买力平价的产出则占到全球20%左右，已经变成了世界上绝大部分工业品的价格制定者，在机电和服务领域尤其如此， 20年中国从国际经济学中的小国经济模型转变为大国经济模型。几乎可以肯定的是，十年后中国将成为全球第一大国。

以改革促发展，让市场释放更多活力，在更深层次的范围内配置资源，是当前中国政府推动未来中长期经济增长的基本方针。首先是财税制度的全球化视野。作为全球最大的经济体之一，财税制度和财政政策的国际协调似乎应该成为这一次税改的重要内容。中国的税制、税制结构和财政支出结构应该向全球绝大部分国家靠拢，间接税的比重趋于下降，直接税的比例要提高，财税制度应该更加稳定、透明、可持续。这一方面要求加大预算部门权力，使宏观税负总体可控，另一方面更要推进政府信息公开，使纳税人可以监督财政资金的使用，使中国政府沿着服务型政府改革的方向不断推进。其次，改革财政功能似乎是沿着分税制改革轨迹必须要求的一步，针对国内收入差距不断拉大的事实，收入再分配政策上税收和财政支出发挥更大的作用。从税收层面上来看，现有的扣除额和税率一刀切的制度是明显不合适的，应当逐步的允许以家庭为单位，将个人消费信贷等纳入扣除标准，以期税收制度更有人性化。从个人所得税来看，综合和分类相结合的方式应当是替代现有分类征收方式的过渡，尽管在未来不一定要完全走向综合征收，但是个人征信综合信息平台的建设已经刻不容缓。再次，在财政支出方式上，应当减少以项目法分配的专项转移支付，增加以要素法分配的一般性转移支付；减少项目支出比重，加大转移性支出。现有的财政支出过多的依靠项目支出方式，尤其是在专项转移支付领域，项目支出规模小，覆盖面广，与转移支付接收方原有的财政支出范围几乎完全重叠，失去了专项资金应有的意义，也严重扰乱了地方支出系统反映当地居民偏好的信息系统，降低了财政资金的使用效率，使得财政支出增长并不能带来居民效用的增进和幸福感的增加。

参考文献：

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[6] 许成刚.中国经济改革的制度基础[J].世界经济文汇，2009，（4）.

[7] 高培勇.共和国财税60年[M].北京：人民出版社，2009.

[8] 高培勇.中国财税体制改革30年研究： 奔向公共化的中国财税改革[M].北京：经济管理出版社，2008.

[9] 马骏.税收、租金与治理：理论与检验[J].社会学研究，2012， （2）.

[10] Xu，C.G.，Qian，Y.Y.Why Chinas Economic Reforms Differ：The M Form Hierarchy and Entry Expansion of the Non-State Sector[J].Economics of Transition，1993，1（2）：135-170.

[11] Qian，Y.Y.，Roland，G.，Xu，C.G.Why Chinas Different from Eastern Europe？ Perspectives from Organization Theory[J].European Economic Review， 1999，43（4-6）：1085-1094.

[12] 刘树成，张晓晶，张平.实现经济周期波动在适度高位的平滑化[J].经济研究， 2005， （11）.

[14] 高培勇.中国公共财政建设指标体系研究[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[13] 杨志勇，杨之刚.中国财政体制改革30年[M].北京：格致出版社，2008.

[14] 沈立人，戴园晨.我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源[J].经济研究，1990，（3）.

[15] 范子英，张军.财政分权、转移支付与国内市场整合[J]. 经济研究，2010，（3）.

[16] 黄佩华.中国能用渐进方式改革公共部门吗？[J].社会学研究，2009，（2）.

[17] 尹恒，朱虹.中国县级地区财力缺口与转移支付的均等性[J].管理世界，2009，（4）.

[18] 孙久文，胡安俊.中国区域经济发展报告：从不平衡到相对均衡的中国区域经济（2012）[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[19] 付敏杰.中国财政政策的周期特征研究[R].博士后研究报告，2013.

（责任编辑：巴红静）