土地市场化路在何方？

黄砺+张梁

摘要：本文运用制度变迁理论，通过对2003—2008年23个省（市、自治区）面板数据进行经验分析，发现地方政府的土地财政模式严重阻滞了土地市场化进程。在土地财政模式等相关制度安排下，地方政府不仅无法承担起制度变迁的“第一行动集团”角色，其具体行为模式还会使土地市场化改革面临着更大阻力。中国土地市场化进程的根本出路在于由强制性制度变迁向诱致性制度变迁转换，这能否实现主要取决于微观土地市场主体的自身努力程度。

关键词：土地市场化；制度变迁；诺斯悖论；微观土地市场主体

中图分类号：F293.21文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2014）06-0003-08

一、文献综述

1978年以来，中国以市场化改革为取向的经济体制转型已进行了三十余年。这一体制转型进程虽然给中国带来了举世瞩目的经济成就，但中国的市场化转型任务还远未完成[1]。一方面，市场化转型进程存在着巨大的区域不平衡，在部分地区，经济中的非市场因素仍然占据着主导地位；另一方面，由于市场化改革主要集中在产品市场层面以及对经济主体的经济激励方面，从而导致了要素市场的市场化进程滞后于产品市场的市场化进程，各级政府仍保持着对各类要素资源定价权、分配权和管制权的绝对控制。在存在着制度缺失和市场发育本已不足的要素市场中，土地要素的市场化进程更是严重滞后于资本、劳动力等其他要素资源的市场化进程。基于中国转型发展进程中的这一特殊现象，靳相木提出了“地根经济”这一概念，即在市场化转型永往直前发展的形势下，产品市场、资本市场和劳动力市场逐步趋向于成熟和完善，但国家垄断和控制全国土地资源的格局几乎还没有出现大的松动，中国政府在土地市场上仍然拥有充分的发言权、决定权和审批权。靳相木通过对中国现行的、独特的土地产权制度的细致解析，乐观地认为“地根经济”不是中国社会主义市场经济走向成熟的常态，它不过是中国市场化转型进程中土地市场化和“行政经济”殊死搏斗的一个历史阶段，最终必将随着中国市场化转型任务的完成而走向终结。根据靳相木的研究预测，到2020年中国将建成完善的社会主义市场经济体制，基本实现土地的市场化配置，市场机制在中国城乡土地资源配置中将发挥重要调节作用，“地根经济”亦将功成身退，自然退出历史舞台。但将这一预测结果与中国现实中的土地市场化进程相比照，不免过于乐观。由于中国土地所有权是二元的，土地市场也相应地被分割为城市土地市场和农村土地市场，

市场机制只有在一个完整的市场体系中才能充分发挥作用，而中国相互割裂的土地市场极大地抑制了市场机制的作用，也就起不到优化土地资源配置和优化生产力布局的作用。城乡土地市场一体化虽然已被普遍认为是中国城乡一体化的重要内容，但在现实推进过程中，障碍重重，鲜有进展。

自1979年开始萌芽以来，中国城市土地市场经历了从无到有、从艰难起步到初具规模的过程。根据赵云泰等[4]的研究分析结果，2003—2009年间，城市土地市场化程度提升了约4722%—17374%，城市土地市场建设取得了良好绩效。但在城市土地市场化指数稳步上升的表象之下，无法掩盖城市土地市场秩序混乱[5]、供求失衡、寻租盛行[6]、灰市泛滥 [7]、土地储备功能异化、低水平重复建设仍在各个行业和全国各地区广泛蔓延和扩散[8]等一系列顽疾。从表面来看，造成上述顽疾的原因较为复杂，如城市规划体系不健全、地方官员的“晋升锦标赛”、国有企业改制的特殊背景等，但若深究其因，可以发现上述顽疾主要是由于市场机制无法发挥对土地资源配置的基础性作用所致。一方面，由于政府对土地一级市场的完全垄断，使得城市土地市场不能提供合理的价格信号，从而使得市场机制无法有效发挥配置土地资源的核心作用。邹秀清和黄砺[9]将有效市场假说应用于中国城市土地市场中，通过实证检验发现城市地价是无法预测的，市场机制不健全和缺乏公平高效的市场环境导致了城市土地市场的无效。另一方面，各级政府在“经营城市”的思路下，通过各类投融资平台间接参与到土地经营领域

目前，学界通常认为中国的城市土地二级市场是一个相对完善的市场，交易双方之间自由协商以达成交易，相对接近于完全的市场化机制，但将地方政府投融资平台因素考虑进去的话，这一结论恐值得商榷。，并借助现行的土地政策运行体系主导和直接决定土地资源配置的大格局。因此，城市土地市场化指数的逐步提高绝不意味着政府开始从城市土地市场中全面抽身，现实的情景是政府依然牢牢掌握着城市土地资源配置的主导权。

在中国现行的土地制度安排下，农村土地市场大致可分为农用地使用权流转市场和农地非农化市场两部分。就农用地使用权流转市场而言，由于当前全国各地农村经济发展很不平衡，不少地区农村产业结构调整还刚刚起步，土地规模经营尚不普遍，农业经营的比较收益还比较低，加之农用地使用权市场流转的相关制度、程序和管理还不完善规范，因此，当前农用地使用权流转市场还仅是刚刚起步，尚处于初始探索阶段[10]，各地区农用地的配置仍以行政配置为主

2013年中央一号文件明确提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营，这为农用地使用权流转市场的进一步发育创造了良好的政策环境，有助于促进农用地有效供给的形成。。就农地非农化市场而言，根据《土地管理法》的相关规定，目前中国农村集体建设用地使用权不能直接进入市场流转，但在土地非农化的巨大增值收益激励下，农村集体建设用地的直接入市流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势[11]。虽然现行限制农村集体建设用地直接入市的相关法律制度已被实践证明陷入制度危机之中，各地也都在积极开展农村集体建设用地使用权流转的试点工作，但就总体水平而言，农地非农化市场大多还处于自发、隐形的状态，不仅缺乏明确的、可供遵循的法律法规[12]，还面临着权属不清、供地渠道不规范、流转收益分配不合理、流转纠纷频繁发生等诸多现实难题。由此可见，中国农村土地市场仅就开放方面而言，都还只是局部性的，更遑论具备土地市场机制能够正常运作的最基本条件

结合中国农村土地市场培育与发展的客观环境，土地市场机制能够正常运作的最基本条件至少应包括：良好的市场经济外部环境、明晰的土地产权、相对健全的土地法律法规、优质的中介服务组织等。。

基于以上分析，可知中国土地市场发育迟滞、综合水平较低且内部相互割裂，因此，笔者将着力讨论中国土地市场化进程因何严重滞后，以期能够对准确认知和理解中国土地市场化有所裨益。在文章的以下部分，笔者作出如下的结构安排：第二部分，将通过相关文献的回顾、分析与述评，初步归纳出中国土地市场化进程滞后的原因；第三部分，将对土地市场化进程中政府所需承担的制度变迁成本进行实证分析，以期能够离析出中央政府和地方政府相异的行为效果；第四部分，将以“中间扩散型制度变迁方式”为研究切入点，探讨地方政府的利益及偏好与土地市场化进程之间的内在关系，以对第三部分的实证分析结果给出理论上的解释；第五部分，将讨论如何实现土地市场化改革的制度变迁方式转换，从而完成土地市场化改革的历史任务；第六部分，是简要的研究结论及后续研究的展望。

二、中国土地市场化进程滞后原因的初步探讨：基于文献综述的视角

关于市场化，樊纲等[13]将其定义为一种从计划经济向市场经济过渡的体制改革，并不是简单的一项或几项规章制度的变化，而是一系列经济、社会、法律乃至政治体制的变革，或者说是一系列的大规模制度变迁。国外已有一些列的相关研究，从不同角度证明市场化程度的提高，可能会导致资源配置效率的提高与经济的增长。在资源配置效率方面，Wurgler[14]在对股票市场的研究中发现，随着经济市场化程度的提高，股价信号将更为真实和灵敏，能够及时反映出各行业的供求状况，从而更为有效地引导资本在各行业间的配置。Adbul[15]以5个新兴市场化国家为研究样本，实证研究发现当金融部门变得更为自由时，公司间的资本边际回报分布将趋于集中，即资本配置效率将显著提高。在经济增长方面，Falcetti等[16]发现，随着东欧原计划经济国家经济自由化和产权改革进程的深入，市场化对经济增长的促进作用逐步凸显出来。

具体到

在土地市场化方面，国外很多学者就土地配置中所涉及的问题进行了多方面的理论和实证研究，如Palumbo和Patrici[2]就城市中心区土地配置机制进行了研究，Messner[3]就城市土地资源的优化配置与土地利用效率的提高进行了有益讨论。但国外相关研究大多将市场经济体制作为直接给定的外生变量，而中国的土地市场化进程却表现为逐步萌芽和发展的渐进式过程[4]。在这一渐进的土地市场化进程中，高度分散的微观土地市场主体处于相对弱势的地位，缺乏相应的讨价还价和集体行动的能力，其对于土地制度创新的现实需求往往无法转变为现实的土地制度安排。在“自下而上”的诱致性土地制度变迁面临着一系列障碍的现实背景下，

在土地产权关系，特别是农村集体土地产权关系尚未厘清的条件下，土地市场上的微观主体一方面因环境的不确定性而无法及时捕捉到土地制度变迁可能带来的获利机会，另一方面因搭便车效应的存在亦多不愿从事风险性和交易费用都极高的土地制度创新活动。在中国现行的体制框架下，微观土地市场主体更是难以承受进入政治体系和建立新制度的高额成本。因土地征收而频发的群体性事件，充分反映出微观土地市场主体既希望实现自身利益最大化，又无力进行制度创新活动的两难境地。具备优势政治力量与资源配置权力的政府顺势担当起土地制度变迁的“第一行动集团”，持续进行的土地市场化改革因而具有了鲜明的强制性制度变迁特征，政府制度供给的意愿与能力决定了土地制度变迁的方向、深度、广度与形式[5]。王玉堂[6]以灰色土地市场为研究切入点，认为微观土地市场主体对于有效土地制度安排的迫切需求导致了土地市场化进程中制度的供需失衡，而灰色土地市场交易就源于此，他认为只有以国家的强制性制度变迁来规范和发展公开土地市场，弥补现有的制度供需缺口，才能使制度结构重新达到均衡。

现阶段土地市场化进程严重滞后的客观事实清晰地表明由政府主导的土地市场化改革方式与其他强制性制度变迁方式一样，皆受制于“诺斯悖论”的存在。“诺斯悖论”阐释了权力中心进行制度创新时的双重目的，即权力中心不仅具有降低交易费用以促进经济增长和提高规模效益的动机，而且总是力图使权力中心的垄断租金最大化。但是，这双重目的并非总是统一，“在使统治者租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突”[7]，从而权力中心在竞争约束和交易费用约束下，能够容忍低效率产权结构的长期存在。因此，借助“诺斯悖论”的研究视角，土地市场化进程滞后的原因直接表现为土地市场化改革目标与土地市场化改革方式之间的冲突。土地市场化的目标是要使市场机制在土地资源配置中能够发挥基础性的作用，拥有土地产权的各类经济主体能够从追求自身利益最大化出发自主决策、公平竞争，在市场力量的支配和指引下实现土地资源的帕累托最优。而土地市场化的方式却是由政府主导的强制性制度变迁，政府推进土地市场化固然能够通过变革土地产权结构，从而降低交易费用，提高土地资源的利用效率，但与此同时，政府亦将承受极高的制度变迁成本。在由政府主导的强制性制度变迁方式之下，只有当政府预期其所可能获得的制度变迁收益大于其所需要承担的制度变迁成本时，

政府在进行制度创新时，其预期可能获得的制度变迁收益和需要承担的制度变迁成本包括经济、政治等各个方面，对政府的行为选择进行全面的探讨恐将偏离主题，因此本文简化了相关的分析工作。但值得注意的是，中国政府在过去三十余年的市场化改革过程中，充分展现出了“中性政府”的特质，其对各个社会集团不偏不倚的态度，在相当程度上决定了中国强制性制度变迁方式的成功。政府才会主动进行制度创新。结合具体国情来看，土地市场化进程中政府需要承担的制度变迁成本主要包括以下两个：一是耕地保护，二是土地财政。

为遏制耕地资源持续减少的势头，维系社会稳定和国家安全，中国政府提出并践行了世界上最为严格的耕地保护制度。对此，国内有部分学者认为现行的耕地保护制度在一定程度上阻碍了土地市场化进程。如刘宪法[8]认为当前土地市场化改革出现的困境是土地产权交易的合约安排使然，只有调整现行的耕地保护制度，才可能改变这种产权交易的合约安排，否则土地计划管制就不可能放开，对耕地保护念念不忘的也只会是中央政府。诚然，市场机制能够对一定范围内的资源发挥自动、高效地配置作用，但若离开特定的交易范围，市场机制产生的交易费用也可能很大。谭荣和曲福田[9]就认为现阶段土地市场对土地资源的治理绩效只是体现在城市范围的土地资产的交易上（尤其是城市土地二级市场），而土地非农化市场既没有产权的保障，更面临着巨大且未知的环境、生态和社会外部性，因而在现阶段的土地非农化市场上，单纯的市场并不是适宜的治理结构。不论学术界对这一问题的争论如何，但有一点是可以达成共识的，即推进土地市场化的制度安排会造成对现有耕地保护制度的冲击。并且需要注意的是，虽然具体的耕地保护政策由地方政府负责执行，但耕地流失的社会成本和生态环境成本通常不在地方政府考虑的效用函数之内，土地市场化进程中政府所需承担的制度变迁成本将主要由中央政府承担。