“三权分置”：引导土地流转的重要基础

黄欢

日前，中央通过《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），将经营权从承包经营权中分离，实现“两权变三权”。可以说，以所有权、承包权、经营权三权分置为特征的新型农地制度是一项政策突破，也是一项重大创新。

无论是土地承包经营权抵押，还是土地经营权流转，农村土地的集体所有性质都不会改变。土地流转与适度规模经营相结合，有利于多种新型主体共同发展。要通过承包地确权登记颁证等工作，强化对农民土地承包权的物权保护，防止各种“非农化”倾向。

习近平主席特别指出：“坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”、“要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥”、“搞好这项改革，一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利……试点过程中，要防止侵吞农民利益”。

农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择等，决策权都在农户，流转收益应归承包农户所有。中央财经领导小组办公室副主任韩俊指出，“发展土地规模经营，要充分尊重农民的意愿，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。不能脱离客观条件，人为定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入政绩考核等方式行政推动土地流转。即使在土地流转客观条件充分成熟的地方，发展农业规模经营也要注意工作方法，要通过典型示范引导，由点到面，稳步推广”。

据了解，此次出台的《意见》将是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。农业部部长韩长赋介绍，《意见》的着眼点主要有以下几个方面：在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局；大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。

十一届三中全会后，我国实行农户承包经营，集体拥有土地所有权，农户拥有承包经营权，“两权分离”取得良好效果。韩长赋说，当前在工业化、城镇化快速发展背景下，大量人口和劳动力离开农村，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟，“实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。最终让农业经营有好的效益，让农民成为体面的职业，培养多种新型农业经营主体。”

《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。首先要维护好农村土地集体所有权。其次，要保障好土地承包权。同时，要放活经营权。为此，《意见》提出了三个方面的措施，其中包括建立新型职业农民制度，培育新的种地人，鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场等规模经营农户；有条件的地方可将土地经营权入股组建合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营等。

韩长赋表示，土地承包改革之初，是所有权和承包权实现了一次分离，既调动了农户的积极性，又保证了土地的集体所有权不变。在这个基础上，进一步促使土地承包经营权分离，实行农村土地的所有权、承包权和经营权“三权分置”，有序地流转土地经营权，这就既放活了土地的经营权，又保障了承包农户的权利。endprint