亚太领土争端中的美国政策

道格·班多

随着中国经济的发展，中国的国家力量和国际影响力也随之增强，在领土争端的态度上也变得更为强势。2010年3月，中国表示，南中国海，同台湾、西藏和新疆一样，是其核心利益所在。尽管美国政府没有在任何领土争端上表明立场，但是它反对使用任何武力手段来解决争端。然而，美国同亚太国家的双边联盟实际上已经表明了美国倾向这些国家的立场。美国的干涉、国际法、历史等诸多因素的影响使这个地区的领土争端局势变得更为复杂。美国和中国之间也存在着关系破裂的潜在危险。因此，双方行事应更为谨慎，美国尤其应该如此。

一、亚太领土争端与地区形势

伴随着亚太地区国家经济力量增长的是其国际影响力和军事力量的增加，基于此，这一地区国家对于争议领土的主权要求也变得更为激进。其中，最引人关注的是那些间接地把中国和美国联系在一起的主权要求。在最坏的情况下，这很有可能引发两个大国之间的战争。

亚太地区的领土争端问题可以说是非常复杂的。因为这些领土要求都是基于各种各样的标准提出的，包括国际海洋公约法的大陆架原则、专属经济区原则等，因此即使是最简单的国际争端也很难解决。虽然并未爆发战争，但是亚太国家之间的海空对抗却正在不断升级。诸如钓鱼岛事件以及最近的关于中国防空识别区的问题。就在最近，中国宣布将扩大防空识别区，并且这个识别区将涵盖大范围的争议区域。这很有可能会与其他邻国产生冲突。针对中国的行动，美国的回应是立即派遣了两架B-52轰炸机通过了防空识别区。中国还提出将会在其他地方建立相似的区域，比如南中国海，而这也将会扩大潜在的对峙区域。没人希望战争，但是在这种状况下，如果判断错误的话就很有可能会引起战争。

虽然中国长期以来一直在限制其军事力量，但是，这种状况如今已经发生改变。随着中国经济的高速发展，其在军事上的投入也大大增加。然而，中国的领先地位可能会遭到挑战。许多东南亚国家，比如菲律宾、越南都加大了军事投入。《时代》记者奥斯汀·拉姆齐就提出：去年，即使是东南亚国家军事实力最弱的菲律宾，其军事预算也几乎翻倍。在北太平洋，中国也并没有太大的优势，因为日本也存在着潜在的军事力量。中国更加强硬的态度刺激了东南亚地区新一轮的军事投入，促使日本重整装备，并且刺激了以反对中国为目的的更多的地区合作。

尽管美国同这些领土争端没有直接的联系，但是其同这个地区的许多国家存在着联盟关系。日本就正式要求美国再次确认共同防务条约。另外，就在去年，美国国务卿希拉里访问马尼拉时也宣布美国将永远站在菲律宾一方同其并肩作战。[1]可以说，美国的干涉极大地改变了地区形势。

随着苏联和华约的解体，美国将更多的注意力集中在中国。中国的强大已经被美国视为一个潜在威胁。在五角大楼向国会提交的关于中国问题的年度报告中，美国政府提出了关于中国军事现代化的问题，认为中国的军事现代化已经更加集中于对军事能力的投入，使得军队能够进行更广泛的任务而不限于目前的领土争端问题，包括参与跨地区军事行动。这些行动是为了服务中国利益和目标，却也对国际安全产生了挑战。

五角大楼没有对中国在保卫自己领土的问题上有所异议，事实上，他们承认中国的国家利益受到了威胁。然而，五角大楼却表达了对于中国最近行动的担忧。卡托研究所的贾斯汀·洛根指出：尽管美国的政客一般都会否认，但是事实上美国军事行动的意图就在于遏制中国。当然，这些行动反而刺激了中国更多的反弹。布鲁塞尔当代中国研究院的学者乔纳森·哈尔斯拉格认为：虽然美国海军在东亚地区有很大的优势，但是这并不表示中国会放弃缩小差距。即使是五角大楼也承认：与日本在东海的紧张局势以及在南中国海的争端，都挑战了中国想要维持一个稳定的周边的愿望。加上美国的干涉，使得中国更加担忧其他国家加大军事投入，并同美国联合来遏制中国。[2]（P18）

二、中美在亚太地区的利益诉求与美国的政策

中国的领土利益的重要性是显而易见的，其中最基本的利益在于主权。中国基于历史上的侵略和分裂，决意要赢得国际上对其争议领土的主权认同。同样重要的还有安全利益，这对于近代饱受侵略的中国而言同样重要。美国企业研究所著名中国问题专家卜大年认为，中国方面提出这个要求是非常合理的。一方面，中国已经逐渐采取了“近海防御战略”，意味着使任何潜在的敌人远离其新兴城市；另一方面，作为一个贸易大国，海上运输安全也对中国非常重要。而且，争议的海域有着丰富的自然资源。

过去，中国一直同其他亚洲国家维持着良好关系，这使得其长期以来在东亚地区处于领导地位，但是这种地位现在受到了挑战。

而对于美国来说，亚太地区确实存在着它的利益，但是意义并不深远。

首先是安全利益。美国致力于双边联盟，认为通过这些联盟可以促进地区和平与稳定。美国强调应该支持全球规则和规范，包括航海自由和用非武力手段解决国际争端。美国认为，如果不能维护国际法和国际原则的话，美国利益就会受到损害。国务卿约翰·克里在2013年9月甚至指出，这个问题关系到全世界。

其次，美国在亚太地区有着巨大的经济利益。作为头号的能源消费者，这个地区持续的能源开发对美国意义重大。更重要的是，美国同中国的积极合作关系带来了巨大利益，不仅在于贸易和投资，还包括其他许多领域的合作。

美国的一些分析家事实上夸大了中国的威胁，比如，布拉门托就认为，如果中国达到了其所设定的目标，那么美国的安全和幸福就会受到威胁。事实上，尽管美国的一些利益会受到影响，但美国本土不会受到威胁。

虽然中美之间存在着竞争，但是他们也有非常重要的共同利益：合作与和平。从美国和苏联的关系以及美国和英国的关系发展中，中国和美国应该学到一些经验和教训。

尽管华盛顿并没有在这个地区提出什么领土要求，但是它宣称美国在这个地区享有利益。2012年时任国务卿的希拉里就表示：美国人民在航海自由、维护和平和稳定、尊重国际法和在南中国海上的自由贸易上有着广泛的利益。美国国务院在去年发表关于南中国海问题的主张时也提出了相似的观点：作为一个太平洋国家和一个驻留亚洲的大国，不管是在保持和平和稳定上，还是在尊重国际法的原则、航海自由，以及在南中国海的自由贸易上，美国都有着巨大的利益。但是，对抗言论的上升，对这一地区资源开发的分歧、胁迫的经济行动，以及黄岩岛周边的事故，包括边界问题等都对美国利益造成了威胁。奥巴马政府提倡缓解这种紧张局势，在中国-东盟框架内进行谈判或者通过外交手段解决，并且敦促各国都根据国际法的原则来追求他们的领土要求和海事要求。

美国政府已经拒绝在特定的领土争端中表明立场。2012年，副国务卿威廉·伯恩斯就表示，美国不会在主权问题上站队。而且，美国倡议通过外交手段和平解决争端。2013年10月，国务卿克里也提到，这些提出主权要求的国家有责任使他们的领土要求符合国际法的原则。他们可以通过仲裁手段或者其他和平协商的手段解决问题。前国务卿希拉里也曾经提出了相似的说法，即任何提出要求的国家都要有权力来执行它，但是他们没有权力使用恐吓或威胁的手段来达到目的。

在具体的解决方案上，美国鼓励多边对话协商解决。然而，正如迈克尔·克莱尔教授所指出的那样，美国的中立立场并不如表现的那样坚定，对于可能的暴力冲突也没有应对措施。卡内基和平基金会的中国问题专家包道格也承认，美国虽然宣称要遵守国际法的准则，但他的真正做法是同这个宣言相违背的。

华盛顿通过在澳大利亚、日本、菲律宾、韩国和泰国的军事部署而维持了许多贸易协定，包括同中国台湾地区的一个暧昧不明的条约。这些措施，一开始是为了遏制苏联，防止日本复兴，但是现在已经转为遏制中国发展。中国的强大刺激了美国将战略重心转到亚洲，这种转变开始于2011年，包括加强军事联盟，增加军事力量。卡托研究所的贾斯汀·洛根提到，在最近几年，华盛顿两党的中国政策正在成为安抚美国盟友的重要因素——这些盟友就是指亚太地区的美国联盟国家，它们依赖美国的保护。

华盛顿似乎认为北京只能选择接受美国在这个地区的领导地位。布兰戴斯大学的著名国际战略学者罗伯特·阿特认为，就如同美国不得不接受一个更加强大的中国海军一样，中国也不得不接受美国的海上霸权，与冷战时期的苏联一样。然而情况不同的是，冷战时期的苏联从来没有在经济上超过美国，但是中国在并不遥远的将来却很有可能。

三、亚太地区争端可能的解决方案

当今最重要的双边关系存在于中美两个大国之间，因此它们更应该就和平和稳定问题进行经常性磋商。尽管中国认为地区争端不需要外部国家的参与，但是美国已经表明将会基于自己的利益而在其中进行干涉。因此，这两个国家应该商讨那些会引起对抗的争议。并且这种商讨应该从如何解决中国专属经济区内航海争端和情报活动开始。中国和美国也应该商讨出一套行为准则来防止危险的对抗发生。比如，这两个国家可以恢复1988年的《海上安全磋商协议》来帮助避免这两个国家军队之间的摩擦和事故。更多的海上合作也可以减少问题的出现和对抗的形成。另外，中国和美国应该开展一个关于领土争端的定期对话。美国应该承认他没有直接参与的权力，但是强调两个政府相互谅解的重要性。双方应该对敏感问题有所了解，并且通过阻止纷争来建立信赖。

在实质层面上，美国应该重新考虑他的干涉行为。首先，美国应该认清向其他国家倾斜意味着站在了中国的对立面，这会带来明显的后果。中国的一位高级军官就曾警告过这会危害到中美之间潜在的战略互信；其次，美国应该重新考虑那些被认为是过度挑衅的行为，比如在中国边界和中国专属经济区内的监视活动；再次，美国应该承认，对于争议领土问题得不出什么解决方法，毕竟，正如美国海军战争学院战略研究部副教授莱尔·戈尔茨坦所分析的：资源纠纷本质上就是非常混乱的，也不太可能被什么大的宣言或者多边峰会所解决。相反，美国应该试着在鼓励整个亚太地区发展和合作的同时推动这个地区的稳定与和平。

因此，最好的做法是安静地退出。戈尔茨坦认为，指导美国南中国海政策的主要原则应该是保持不干涉。特别是，美国应当避免做出像声称对南中国海拥有主权国家的防御关系的新承诺。而且，美国应该建议其盟友保持克制，并同中国进行协商，否则，南中国海的局势只会更加危险和紧张。

对于中国与这一地区其他国家的争端而言，各方都应该尽力维持和平的局面。事实上，如果搁置具体主权问题，这个地区的各个国家可能会更加愿意相信彼此并且一起合作发展。

从20世纪80年代开始，中国对于争端一直采取努力克制的态度并且寻求外交手段来解决。在过去三十年中，中国解决冲突的记录是非常令人鼓舞的：从1979年开始，中国就没有采取过以武力为主的手段。从1949年起的23起边界争端中，中国和平解决了17起。通过这种方式，中国在没有过分妥协国家利益的情况下和平解决了争端。

对于卷入领土争端的亚太地区其他国家来说，一方面，他们需要避免采取诸如威胁的手段，并且，他们不应该为了和中国对抗就把美国拉进来；另一方面，解决争议时，他们也应该谨慎行事。因为在一些情况下，这些争端会被提到国际机构面前。在一些双边谈判的情况下，也许通过某个外部的中介，可以帮助解决问题。但是，在南沙群岛的问题上有争议的国家太多，那么，一个多边会谈也许会更有效。

对此，空军力量研究中心的印度分析家萨拉尼·萨里的建议是，建立一个多边地区管理机构，由争议国家的主要权力机构组成。这个机构可以把所有的国家聚集起来进行协商。另外的一些意见包括建立一个联合国杰出人员小组，一些由非争议国家代表组成的非正式论坛以及一些特别的咨询小组。中国反对外来力量的干涉，但是不受限制的论坛可能会提出建设性的意见，使得各方都能够避免进行对抗。

考虑到潜在的冲突，美国和其他国家应该增加同中国的交流来避免潜在的危险。华盛顿不应该使他自己陷入这些可以采用和平手段解决的争端中去。多方参与的减少危险和建立信任的措施将尤为有益。现有的措施，比如西太平洋海军研讨会就可以适当扩展，这个研讨会已经聚集了地区性的海军领导人来讨论海上安全问题。2002年，包括中国在内的许多国家，签署了《南海各方行为宣言》，这个宣言为有待解决的争端提供了行为准则。但是，这个宣言并不具有强制性。中国虽然继续强调双边谈判，但是最近也表示愿意将这个问题提到东盟框架内来解决。尽管完成这样一个协定还需要一个很长和很困难的过程，但是外交磋商仍在进行。

另一个解决方法是合并区域主权，也就是将争议的区域置于一个多边委员会之下，并且共同享有海上管理和资源开发的权力。主权的确认则可以通过一个关于资源共享和自由通行的协议实现。比如，1920年，斯匹次卑尔根条约将这个岛屿的主权交与挪威，但是挪威和格陵兰岛可以共享这个岛的资源。美国著名智库战略暨国际研究中心的中国问题专家葛莱仪解释说：如果将这种模式应用到南中国海的话，那么就可以在将主权给予中国的前提下，保证其他国家也能开发这个地区的资源。美国应该让其盟友了解，美国不会支持武力解决方案，那么这些争议就可以通过合理的途径解决了。

推进资源开发并且进行关于主权的谈判会避免在现有的争议中“赢家通吃”的趋势。战略暨国际研究中心东南亚项目副研究员格里高利·波林建议，在没有得出一个真正能够解决南中国海领土争端的解决方案之前，最好的也是唯一的缓解这个地区紧张局势的方法就是对于争议地区资源的共同开发。这与中国现行的主张基本上是一致的。

在面对亚太地区的领土争端时，美国需要更加谨慎。亚太地区的许多领土争端已经威胁到了地区的和平与稳定。美国的干涉则加剧了这种紧张局势。不管将战略重心转移到太平洋是否是奥巴马的意愿，它都已经增加了中国东海和南海任何一个国家因为一些挑衅的行为而导致战争的危险。美国已经为模糊的利益而选择了危险的立场。卡内基和平基金会的包道格就承认：美国在南中国海的直接利益是有限的。美国海军军事学院的莱尔·戈尔茨坦也认为：所谓的中国对东盟国家造成的威胁，实际上更多的是夸大的炒作。中国在这个地区只有有限的军事部署，并且不管是在历史上还是在现在，采取的都是被动的反应政策。更重要的是，戈尔茨坦提出，亚太领土争端对美国的国家安全只有非常小的影响。因此，美国必须避免在其中进行干涉，并且帮助亚太国家进行“灵活的、实际的和安定的外交”。

更重要的是，真正的危机并不存在。包道格也指出：今天的南中国海不是21世纪的苏德台地区，并不需要像苏德台地区那样反抗侵略，拒绝绥靖。中国没有执行军事外交政策，并且在很长时间内也不会这样做。同时，同领土争端的风险相比，中国和那些邻国在贸易、投资和其他关系上有更多具有建设性的合作。

亚洲正在变得更加富裕和强大。因此，维持和平与稳定变得更加重要。随着亚太地区在地缘政治、外交、军事和经济方面重要性的增加，这个地区的领土争端也逐渐变得激烈。东亚国家之间的潜在争端虽然让人感到十分担忧，但是更加危险的是中美之间的冲突。为了避免冲突，各国应当奉行一个旨在提供安全、和平、稳定和资源开发、航海自由的政策。毕竟，中国、美国还有其他亚太国家还有太多的问题要去解决。

参 考 文 献

[1] Clinton， “Philippine Foreign Secretary Joint Press Availability”，http：//translations.state.gov/st/english/texttrans/2011/11/20111116142331su0.4998852.html#axzz3GGftdkd2.

[2] Office of the Secretary of Defense， Annual Report to Congress： Military and Security Developments Involving the Peoples Republic of China 2013.