中国农村金融改革特征及趋势审视

金运+韩喜平

摘 要：新世纪以来，农村金融大刀阔斧的改革极大地扭转了旧体制和旧框架下的颓废态势，并呈现出新的改革特征和趋势。集中表现为：改革范式上，机构范式与功能范式包容共生；改革路径上，存量改革与增量发展协同发展；改革目标上，改善和优化农村金融生态环境；改革新坐标上，大力发展农村民生金融；改革效果上，从低水平均衡向高水平均衡演进。基于此，对今后深化农村金融改革的突破点及趋势作出了科学研判。从经验价值上看，全面、客观、科学地把握和利用农村金融改革的特征和发展趋势，对于审时度势地深化农村金融改革具有重大的现实意义。

关键词：农村金融改革；功能范式；存量改革；民生金融；金融生态

作者简介：金运，男，吉林大学马克思主义学院博士研究生，从事社会主义市场经济理论研究；韩喜平，男，吉林大学马克思主义学院院长、教授、博士生导师，吉林大学农村发展研究中心主任，吉林大学中国特色社会主义理论研究中心常务副主任，从事社会主义市场经济理论研究。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义民生制度建设研究”，项目编号：12&ZD057

中图分类号：F830.9 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2014）06-0054-08

农村金融是加快城乡一体化发展，促进社会主义新农村建设的活水源和润滑剂，充分而有效的金融供给无疑为农业的发展和农村城镇化建设注入一针强心剂。近年来，为适应转型期农村发展的需要，中央加大了农村金融改革力度并取得了实质性的成果。然而，需要指出的是，在反复改革和洗牌过程中，农村金融高频率的调整和整顿正在逐渐颠覆既有的改革模式和道路，并呈现出反映当前金融发展诉求的新观念、新范式、新路径、新方向、新目标、新坐标等新内容。基于此，本文全面审视、梳理和总结了新世纪以来农村金融改革的新特征和新趋势。这对于正确贯彻党的十八届三中全会精神，全面深化农村金融改革具有重大的指导价值和现实意义。

一、改革范式：机构范式与功能范式包容共生

金融机构观（Institutional paradigm）遵循结构—功能—绩效的分析思路，其运行的机理是将现有的金融机构与金融体系看作是既定的，农村金融功能的发挥是在现有的农村金融框架下运行的。从中国农村金融制度变迁的轨迹可以看出，在增量金融发展以前，中国农村金融的历次改革，农村金融体系的构建和调整，都是在金融机构观范式指导下沿着机构路径进行调整和改进的，都是在围绕着组织机构的稳定性进行改革并表现出较强的路径依赖。这一范式呈现两大典型特征：第一，农村金融改革遵循政府主导的“自上而下”的改革模式，集中体现在机构建设、信贷补贴和金融监管等方面，着眼于金融机构的效率和盈利性，是一种改革成本低廉的强制性制度变迁行为；第二，农村金融改革偏好于金融机构的存在形态和金融体系的具体形式，侧重于金融机构的内部调整和优化，强调农村金融体系构建。从实践效果看，金融机构观指导下的农村金融改革并没有根本上解决农村金融服务短板问题，而且在某种程度上抑制了农村的发展，并带来了严重的负面效应。首先，就金融机构观范式本身而言，先天具有不稳定性的特征和缺陷，当农村金融系统外界环境发生异变时，金融机构的应激机制反应迟钝，业务运行变得无序和混乱；其次，农村金融机构的功能安排忽视了信贷需求的层次性、结构性和规模性等特点，或处于功能缺位状态，或处于功能过度供给和消费状态，农户的信贷需求不能得到有效的满足，严重影响了农村金融资源的配置效率；最后，以金融机构为核心构建的农村金融体系侧重于金融机构之间的分工和协作，合作性金融、商业性金融和政策性金融都具有明确的目标市场和信贷业务，相互之间缺乏竞争性，难以形成有效的农村金融市场。当前，机构观范式下的农村金融改革面临着边际成本逐渐上升，边际效果递减的困境，改革可拓展的空间也愈加狭窄，必须转换改革的路径。

金融功能观（Functional paradigm）是由Zvi Bodie、Robert C.Merton等人于20世纪90年代提出的，是相对于传统金融机构观的一种崭新的金融改革范式。它遵循环境—功能—结构的思路。其运行的机理是假定金融功能是外生的，从信贷需求者的特征以及农村金融体系的外部环境来确定与之相匹配和耦合的金融机构形式，具有环境适应性强、制度安排灵活、组织系统稳定等优势。在农村金融卖方市场的条件下，能够最大限度地满足农民的多元化信贷需求。金融功能观在我国农村金融改革中的适用或者反应经历了一个循序渐进的过程，概括起来主要表现为以下三个方面：第一，降低市场准入门槛，培育农村金融市场竞争主体。2006年，银监会对农村银行业金融机构实行“资本”和“机构”放开，民间资本通过入股或设立新型农村金融机构的方式进驻中国农村金融市场，2014年中央1号文件又提出“发展新型农村合作金融组织”的部署。尽管这些改革仍是金融机构观的逻辑，但民间资本的进入使得农村金融系统由封闭走向开放，为竞争性农村金融市场的形成提供了物质基础。第二，探索利率市场化道路，完善利率的价格机制。2003年，中央开始在全国农村信用社进行浮动利率试点工作，经过10年的软件和硬件建设，2013年7月20日起中央作出全面放开金融机构贷款利率管制的决定，取消金融机构贷款利率0.7倍的下限，对农村信用社贷款利率不再设立上限。由此，初步形成了由供求决定的农村金融商品的市场定价机制和体系，这有利于金融机构采取差异化的定价策略，更好地发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。第三，“三权抵押”有了实践的可能性，信贷担保将走出关键的一步。党的十八届三中全会明确提出“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。主张通过试点等方式，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”[1]。“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”[2]，从而使农民享有更多的财产权利，进而从根本上破解农户“贷款难”与金融机构“难贷款”的难题。

从制度安排上看，金融功能观主导的改革范式优于金融机构观范式，但无论采用何种范式，都必须与农村金融发展阶段和水平相适应，脱离现实、滞后现实的范式都注定是失败的。当前，中国农村金融改革既不是单一的机构观范式，也不是若隐若现的功能观范式，而是二者的混合运用和协同发展，而且，呈现出由机构观向功能观过渡和转化的趋势。

二、改革路径：存量改革与增量发展协同发展

存量改革是农村金融改革的核心路径。我国农村金融经过几十年的改革与发展，基本形成了分工协作、层次多元的农村金融体系，构成了我国农村金融存量的全部内容，是我国农村金融市场的中流砥柱，也是我国农村金融改革的核心与关键。农村金融存量的重要性及其庞大的规模决定了存量改革的战略意义。如果存量改革失败，那么也就意味着整个农村金融改革是不成功的。从改革的动机上看，存量改革是存量金融发展的必然选择。在指令性信贷主导中国农村金融市场格局下，存量金融并没有表现出其应有的活力和功能，因而，先后在信贷担保、金融抑制、信息不对称、逆向选择、道德风险等方面进行了有益的探索和尝试，起到了盘活存量、释放活力、厘清边界、清除盲区的作用。从改革的轨迹看，存量金融改革始终是贯穿我国农村金融改革的一条主线。从中国农业银行在农村金融市场的进入与退出，农村信用社与中国农业银行的复合与分离到农村信用社的合作制与股份制改造，以及中国农业银行完成股份制改造，成立“三农事业部”，从四大国有银行大规模地撤离农村、中国农业发展银行设立到农村合作基金会的解散和清算，存量改革始终注重顶层设计，走渐进性改革之路，具有试错性、反复性、联动性等特点。从改革效果上看，存量改革缓解了农村金融市场供求双方的矛盾，优化了信贷资金结构，提高了资金配置效率，增强了金融服务“三农”的能力和水平，拉动了农村经济的发展。但也应看到，存量改革面临的阻力越来越大，改革的边际效应越来越小，改革正逐渐进入攻坚阶段。从《金融业发展和改革“十二五”规划》提出的“不断增强金融市场功能，更好地为加快转变经济发展方式服务”的目标看，下一阶段存量改革侧重于新形势下农村金融的功能建设以及服务“三农”的体制机制改进。

增量金融是存量金融改革的有效补充，是农村金融供给的有效增加“量”。存量改革并没有从根本上解决农村金融机构覆盖率低，信贷供给不足问题，相反，合适而又有效的金融机构匮乏拉大了信贷缺口，抑制了农村金融市场的发育和成熟。据估算：“在所有农户中，有借贷需求的农户比重超过70%，平均信贷缺口达到4420元，农户未被满足的信贷需求缺口占到其贷款需求总额的56.72%。”[3]基于此，国家重构农村金融市场格局，启动增量发展这一改革路径进行破题。2006年，《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》文件正式出台，放宽了农村金融市场准入条件和基础，并通过税收优惠、补贴奖励、差别化监管、弹性存贷比等办法引导各种金融资本有序、合法地参与农村金融市场业务。同年，组建中国邮政储蓄银行并大力发展新型农村金融机构。据统计，截至2012年末，全国已组建村镇银行（800家）、农村资金互助社（49家）、贷款公司（14家）等三类新型农村金融机构共计863家，营业性网点共计1499个[4]。从制度设计上看，增量金融发展是对存量金融市场盲区的有效补充，同时，也有利于促进竞争性金融市场的形成；从改革效果上看，增量金融发展部分地缓解了农村金融市场信贷紧张矛盾，有限地填补了存量金融抑制所带来的信贷缺口，并在一定程度上给存量金融带来了改革的压力。当然，在增量金融迅速崛起的背后，也存在着组织制度不健全、盲目扩展业务、风险管控能力弱等问题，但这些都将在改革的过程中得以进一步完善。总的来看，增量金融试点效果明显，具体的发展模式和改革思路正在逐渐形成，并有条不紊地朝着健康的、可持续的趋势发展和深化。应该说，从存量改革到增量发展，是中国农村金融体系发展的新框架，也是农村金融市场走向成熟的“拐点”。

存量改革和增量发展最终都是为了更好地满足农民的信贷需求。从理论上看，二者之间应该是相互影响、相互补充、相互协作、协同共生的关系。但现实中，实践明显滞后于理论，而且，增量金融与存量金融都有着共同的偏好，普遍存在信贷对象上移现象，客观存在着恶性竞争带来的挤出负效应，这与农村金融市场深化的程度有关，也与信贷农户的层次性相关。下一阶段改革的关键在于如何发挥两种制度安排的优势，探索二者之间在水平连接和垂直连接方面的合作模式，尤其是上下游金融联结问题面临严峻挑战。综合来看，在中国农村金融市场重塑的过程中，问题与发展互构，功能与效率并重，合作与竞争共生，利率与效益同步。

三、改革目标：改善和优化农村金融生态

金融生态是我国金融改革道路上的重大理论发现，也是对金融改革目标的精准表述。2004年，周小川率先提出金融生态概念，此后，经过理论界的系统性研究，金融生态内涵和外延不断得到阐释，并将金融生态划分为金融生态系统和金融生态环境两部分，这就把金融机构和外部环境紧密统一起来，便于从宏观视角推进金融改革。在城乡二元金融机构的背景下，金融生态又具体细化为城市金融生态和农村金融生态两个部分。由于农民这一信贷主体的特殊性，我们认为农村金融生态不应只包括农村金融生态系统和农村金融生态环境两个内容，而且应该把农民作为一个系统补充进来，这样就契合了农村金融市场的真实态势，便于进行系统性的仿真和模拟。

农村金融生态问题是农村金融改革的直接动因，而农村金融改革的成果，最终都体现到改善和优化农村金融生态上来。当前，我国理想中的金融制度安排与现实中的金融效果相差甚远，农村金融生态体系尚不完善且可改进的空间十分巨大。从农村金融生态系统看，正规金融机构存在着“逃避不作为、寻租乱作为、无能力作为”三大问题。首先，中国农村信贷缺乏效率，金融机构的贷款投入长期与农民收入、农村投资之间不存在均衡关系，在短期也未能有效地促进农村投资的增加和农民收入的增长[5]；其次，金融机构可提供的金融产品比较单一，与日益多元化信贷需求不相匹配，而且，金融服务能力比较弱，金融监管相对真空，信贷寻租现象严重，呆账、坏账、挂账等不良贷款发生率较高；再次，普遍存在信贷资金脱农化、非农化现象，信贷结构严重失衡，而且盲目的信贷排除、信贷配给行为具有显著的负外部性，相关实证研究表明，中国农户金融需求抑制程度高达70.92%[6]，而且国家农贷对“理性小农”生产存在显著影响，但对“生存小农”不存在显著影响[7]；与此同时，农村信用社法人治理结构与产权关系改革尚处于进一步深化改革阶段。从整体上看，金融服务水平严重滞后于农村经济发展，信贷支农的力度、范围和效果远低于改革的预期。从农村金融生态环境看，农村金融环境明显落后于城市金融环境，而且影响农村金融生态环境的因素是复杂的、联动的，甚至是刚性的，它超脱了金融的边界而呈现出显性的社会属性，因而，改善和优化农村金融生态环境也就成为一项长期的系统工程。一方面，农业的天然弱质性客观上增加了金融系统性风险和流动性风险发生的概率，而改造农业的弱质性的成本是高昂的，对技术要求高且效果不明显，因此，寻找农业保险、信贷保险等替代品作为稀释风险的工具；另一方面，农村金融市场秩序混乱。农村正规金融机构，尤其是农村信用社难以摆脱基层行政力量的干预和指导，指令性信贷模式根深蒂固，严重破坏了竞争性金融市场的培育和形成，并影响了农村金融机构正常的市场业务。与此同时，农村金融法制建设落后，相关法律法规，尤其是具体的技术性规定缺位，部分法律解释相对模糊造成了旧贷新还、重复收贷等金融越位行为发生，而且，金融执法流于形式，有法不依、执法不严现象普遍存在，套贷、骗贷、恶意抵赖行为盛行，农村金融市场治理困难重重。从农户系统看，存在两大难题。第一，随着市场经济条件下农民剧烈分层，信贷需求具有层次性特点，迫切需要多样化的金融服务；第二，信用担保体系建设滞后制约了农户信贷可得性。如尤努斯所言，“穷人有信用，信用有价值”，虽然我国启动了农户信用档案和信用评价系统，但把信用转化成信贷资金的机制体系仍在探索和建设过程中，而且，赋予房屋等财产权抵押担保后，如何评估这些担保物，又该如何变现这些财产权利，相关的交易市场如何构建等问题仍未解决。

改善和优化农村金融生态既是农村金融改革的目标，同时，也为农村金融改革提供了新的视角。以前在进行农村金融改革时，往往针对当前存在的问题确定改革的目标，而后进行具体技术和制度设计，以至于改革永远处于进行时，但根本性的问题往往得不到有效的解决。因为问题导向的目标往往是不稳定的，当外部环境发生变化时，就需要重新启动改革。长此下去，改革永远抓不到重心，农村金融系统发生失衡也是必然的。而农村金融生态的提出，把整个农村金融以系统的方式呈现出来，环境在不断变化、问题也在不断产生，但农村金融的基本面是稳定的，这样就避免了“头痛医头脚痛医脚”的问题陷阱，从而有利于金融机构与外部环境在改革的过程中实现动态平衡。

四、改革新坐标：大力发展农村民生金融

农民对金融的依赖本身是刚性的，不同的是信贷需求的实现渠道是弹性的。从这个意义上看，金融本身就是民生的重要内容。而民生金融的提出，不是概念上的赘余和另辟蹊径的造词，相反，强调的是金融信贷用途上的民生属性。从金融改革的要求上看，农村金融不应该是信用的盲目扩展，相反，应该更好地回归实体经济，更好地服务好经济发展。李克强总理强调，“民生连着内需、连着发展、连着公平。保障和改善民生，既拉动消费，又增加投资，是扩大内需的重要举措和有效途径”[8]。这就把金融服务经济的具体形式直接体现到服务民生上来。金融作为民生投入的有效实现形式，是农村金融改革的新坐标和新内容。从实践的可操作性维度看，民生金融的存在形态集中体现在以下两个方面。

以民生项目为依托的民生金融。项目导向的民生金融集经济效应和社会效应、直接效应和间接效应于一身，对于促进农民二次就业，提高工资性收入比重，推进城乡基本公共服务均等化，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果等具有重要的现实价值[1]。当前，农村民生建设进入历史机遇期，以开展村庄人居环境整治为目标的农村生活垃圾、污水治理工程，农村道路、农田水利、居民饮水、规模化沼气建设工程，农村互联网基础设施建设工程，农村扶贫开发工程等相继成为政府民生建设的重点内容，农村金融机构应该以此为契机，顺势而为，在支持农村民生项目中进一步深化改革。但是也应看到，我国农村的民生工程项目具有点多、线长、面广的特点，面临着成本高、投入大、融资难的双重困扰，迫切需要以民生项目为导向的金融服务。当前，更大范围的农村民生金融基本处于政策性金融单只脚走路的状态，审贷时间长，资金周转速度慢、覆盖面窄等短板效应严重影响了农村民生事业的发展。这就需要国家在政策上进行调整和规范，充分发挥财政资金引导作用[2]，将民生信贷业务纳入信贷政策评估和考评体系，通过分解任务指标、完善奖惩机制等相关制度安排，建立农村金融自动瞄准民生项目机制，强化农村重大民生工程信贷支持的优先序列，引导农村商业性金融、农村合作性金融积极参与和开展农村民生建设项目中长期贷款业务。

体现普惠精神的民生金融。普惠精神的核心要义是金融服务对象的边界覆盖全体社会成员，尤其是弱势群体的信贷请求能够得到合理的支持。然而，在广大农村，普遍存在着大量不被农村正规金融机构满足的边缘借款人，并直接导致农民发展和改善民生权利的金融路径被截断，进而诱发了体现恶性贫困陷阱的民生抑制现象。这是农村金融体系设计的缺陷，也是农村信用担保体系建设滞后的结果。而解决这一难题的体制机制必须突破现代金融体系的运行框架。一方面，深化小额信贷等微型金融模式改革，探索民生金融的有效实现形式。尽管小额信贷的模式在印度被证明是有效的，甚至是成功的，但在我国却总是表现为缺少移植和培育的土壤。从各地实践看，小额信贷对象上移、信贷门槛抬高等偏离既有价值的异化现象比较严重。因此，必须进一步探索小额信贷模式的本土化道路，而且，不必教条和拘泥形式，要勇于创新和实践。另一方面，构建普惠制现代农村金融服务体系。本着“层次性、多元化、广覆盖、可持续”的原则和要求，完善农村信用体系建设，通过税费优惠、贴息、补贴等政策，引导农村正规金融机构信贷目标下移，信贷重心下沉，最大限度地满足大多数农民的信贷请求。

五、改革效果：从低水平均衡向高水平均衡演进

改革开放以来，我国农村金融历经数次，多个阶段的改革，但发生质的改变应该是从发展增量金融开始的。对比历次金融改革的特点和经验，可以发现，最大限度地满足农户的信贷需求是金融改革的基本逻辑和出发点，而从改革的环比效果和发展趋势看，农村金融正逐渐从低水平均衡向高水平均衡演进，具体体现在“量”上的提高和“质”上的飞跃。

“量”上的均衡演进。长期以来，农村正规金融机构处于垄断地位并主导农村金融市场的格局。金融资本的逐利本性使得农村大量存在不被满足的边缘借款人，集中表现为农村正规金融市场上供给与需求的系统性失衡，形成了巨大的信贷缺口。但在市场的自发调解下，这一缺口的大部分由农村非正规在内部予以消化，大体上自动平抑了农村金融供需矛盾，并接近市场出清的水平。也就是说，农村正规金融的市场失灵是由非常规金融来补充的，因此，所谓的市场均衡是被动的、低水平的均衡。而随着金融改革的进一步深入，农村金融供需结构逐渐调整，供需矛盾不断得到改善，并呈现出在正规金融市场上实现供需均衡的趋势。关于这一点，可以简单进行一下估算。从中国农村金融需求与农村信用社改革课题组[9]、韩俊等[10]、刘玲玲等[11]抽取的全国性大样本数据看，在维持性农户（低收入群体）、发展性农户（中等收入群体）和投资性农户（高收入群体）三类“橄榄形”农户结构中，发展性农户的信贷需求具有普遍偏低的特点，而且在信贷对象上偏好于农村非正规金融机构，相反，占农户结构少数的维持性农户和投资性农户的信贷需求强烈。而截至2012年末，中国有8524万农户获得信贷支持，农户贷款总额高达3.6万亿元，覆盖面持续保持在30%以上。[12]也就是说，如果维持性农户和投资性农户的占比为30%的话，那么农村正规金融机构的信贷供给与农户的信贷支持实现了高水平均衡，当然，前提假设是发展性农户基本没有信贷需求。尽管这一概算存在误差，甚至误差较大，但农村正规金融市场份额的扩张却是高水平均衡的利好表现。

“质”上的均衡演进。从供给维度看，金融供给抑制现象得到缓解，农村金融供给曲线呈现出向左上方移动的趋势。在金融机构观的指导下，通过存量改革，农村金融产品和金融服务不断创新，形成了以农村小额贷款、本外币结算、银行卡等品种较为丰富的产品体系[13]，同时，进一步促进了城乡基础金融服务均等化，自2009年以来，累计解决1249个乡镇的金融机构空白和708个乡镇的金融服务空白问题。金融机构网点已覆盖全部县（市）和绝大多数乡镇，金融服务已覆盖全部乡镇。[12]从需求维度看，信贷需求抑制现象得到改善，农村金融需求曲线呈现出向右上方移动的趋势。随着金融功能观的渗透和影响，农村金融改革更加注重需求因素，更加关注农民的金融诉求，尤其是民生金融的推广和发展，客观上促进了普惠制金融体系的构建，一定程度上刺激了农户的信贷需求，实现了信贷需求由抑制向扩展转化；从金融市场环境看，竞争性农村金融正在逐渐形成。增量金融的发展给整个农村金融体系注入了竞争因子，强化了金融机构之间的合作意识，改善和优化了农村金融生态，而且农村金融市场呈现出从供给领先型（Supply leading）向供给追随型（Supply following）发展的趋势。整体上看，无论是农村金融机构，还是信贷农户，受益于改革释放的活力，农村金融供给和需求曲线交叉形成的新的均衡点是高水平的，整个农村金融市场的社会福利都得到大幅度的提高。经验表明，农村金融作为金融体系最薄弱环节，改革是其根本出路，而全面深化农村金融改革是当前农村金融发展的最大红利。

六、今后深化农村金融改革的突破点

改革开放以来，我国农村金融改革的频率、深度和广度都是空前的，这是转型期农村社会深刻变革的必然结果。而从发展的视角看，在新型城镇化空前发展和新型农村经营主体高速增长的时代背景下，未来农村社会必将进一步裂变和深化。基于这样的趋势研判，我们有理由相信，未来的农村金融只有不断改革才能适应日益变化的农村社会发展以及农民的信贷需求。而综合我国农村金融改革的现状及特征来看，下一阶段的农村改革主要遵从以下三个方面的趋势。

第一，重新定位政府在农村金融发展中的角色、地位和功能，更好地发挥政府政策的引导作用。我们知道，农村金融固有的弱势性特征以及准公共品性质决定了政府不能置身事外，无法从农村金融发展过程中剥离开来。没有政府的把脉和扶持，中国特色社会主义农村金融就失去了存续的保障和支撑。因此，在某种意义上说，政府在农村金融改革及发展中所处的地位、扮演的角色、发挥的功能直接决定着农村金融的方面和命运。当然，这就涉及政府在农村金融发展中的尺度问题，毕竟，政府不是万能的。而回首农村金融30年改革的历程来看，政府确实没有把握好“度”的问题，普遍存在着农村金融“政治化”现象，并遵循着“缺位”或“越位”、“不作为”或“乱作为”的路径依赖偏好，追求信贷公平或信贷安全的政策常常陷入信贷配给或信贷抑制的怪圈，以致改革的成果总是捉襟见肘，使得政府美好的制度设计总是伴随着“意料中的意外”，政策失灵呈常态存在。要从根本上破除这一痼疾，必须重新界定政府的边界，选择“去政治化”的农村金融发展道路。主要从两个方面推进。一方面，中央和省级政府要更加注重农村金融改革及发展的顶层设计，要在事关农村金融发展大局的关键环节和重点内容方面精准发力、统筹施策，杜绝短期行为，确保制定的农村金融政策具有前瞻性、联动性、科学性及可持续性。另一方面，县乡等基层政府要从政治干预的恶性生态格局中有序退出，走出寻租的模糊地带，保持中立性，确保不该管的坚决不管，该管的要管好、管出水平，当好农村金融市场的“守夜人”，切实为基层农村金融结构松绑。

第二，渐进确立市场机制在农村金融资源配置中的决定性作用。党的十八届三中全会提出的“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”[1]是一个重大的理论突破和创新。农村金融改革作为我国经济体制改革的重要组成部分，也必然要遵循这一改革、发展规律，这是一个基本的判断。当前，我国农村金融发展面临着金融资本配置低效率、信贷结构紧张和民间资本抑制三大挑战，而问题的根本原因是市场这只“看不见的手”始终处于虚置状态，人为地扭曲了市场的资源配置功能。这与市场经济条件下市场配置资源的一般规律相背离。当前，我国农村金融改革进入了深水区和攻坚阶段，破除捆绑农村金融改革的固化藩篱，就必须牢牢把握“政府可以做的，市场也可以做的，应当让市场来做”这一底线原则，把错安在政府身上的手还给市场，着力清除农村金融市场壁垒，营造公平的金融生态环境，培育和发展有效的农村金融市场，切实提高农村金融资源的配置效率。但是，也应看到，农村金融体系仍然是整个金融体系中最为薄弱的环节，发挥市场机制在农村金融资源配置中的决定性作用尚需充分考量农村金融市场的脆弱性和风险性，以及由此带来的连锁式负外部性。这就决定了农村金融市场化改革必定是个渐进式的过程，需要系统的论证和科学设计，通过制度安排诱导农村金融的自动调整、自我革新、自动升级。

第三，着力构建一套系统的农户信用担保体系。尽管每次农村金融改革都有关于农户信用担保体系建设方面的内容，但每次都是蜻蜓点水，不被重视，以致我国至今尚未建立起完备的农户信用担保体系。而信用担保体系的不健全和不完善，直接影响了农民的信贷获得。据估算，当前，我国农户的信贷缺口仍然十分庞大，占农村人口大多数的贫穷农户的信贷需求常常得不到有效的满足。学术界把这一现象归结为信贷排斥，并把信息不对称、信贷寻租、道德风险等作为支持这一结论的依据。事实上，在不排除这一解释合理成分的条件下，抛却现象表面的浮华外衣，会发现致使农村金融机构信贷偏好脱农化的主要原因是农民的信用担保体系缺失。而这也反映了我国农村金融“重机构、轻农户”的改革路径。目前，这种改革方式已然发生转变，尤其是农民分化带来的信贷差异性、层次性使得农户的信贷特征逐渐得到重视和关注。各个地方通过试点等方式，围绕农户信用担保资源的开发工作正在进行探索性的尝试，农户联保、互助担保、三权抵押、财政补贴抵押、养老保险证质押、存单质押、保单质押、小额信贷、关系信贷、口头信贷和借条信贷等多种形式的信用担保方式逐渐涌现，初步形成了“二元结构，四种层次，n类形式”的信用担保体系。[14]当然，这些担保形式尚不足以支持农户的信贷需求，需要进一步深化和开发。就目前来说，农村信用担保体系创新的核心是担保方式的创新，其中有两点值得注意。一是要转换农户信用担保体系的思路，不能用城市金融的担保品质及担保技术来复制和要求农户的信用担保体系建设，必须从农户的现实出发，寻找新的出路，不断创新农民的信贷担保物；二是重点激活农户的信用资源，毕竟对于乡土社会来说，信用是农民最大的隐性资源。经验告诉我们，如果做不好农户信用担保体系建设工作，围绕农村金融供给的任何改革都将事倍功半，过去，我们在这方面的教训是深刻的。

参 考 文 献

[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《求是》2013年第22期.

[2] 中共中央国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，载《人民日报》2014-01-20.

[3] 程郁，罗丹：《信贷约束下中国农户信贷缺口的估计》，载《世界经济文汇》2010年第2期.

[4] 中国人民银行农村金融服务研究小组：《中国农村金融服务报告（2010）》，北京：中国金融出版社，2010.

[5] 朱喜，李子奈：《改革以来我国农村信贷的效率分析》，载《管理世界》2006年第7期.

[6] 李锐，朱喜：《农户金融抑制及其福利损失的计量分析》，载《经济研究》2007年第2期.

[7] 陈雨露，杨栋：《国家农贷有效率吗？》，载《财贸经济》2007年第6期.

[8] 李克强：《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》，载《求是》2012年第4期.

[9] 中国农村金融需求与农村信用社改革课题组：《中国农村金融现状调查及其政策建议》，载《改革》2007年第1期.

[10] 韩俊等：《农村金融调查》，上海：上海远东出版社，2009.

[11] 刘玲玲等：《清华经管学院中国农村金融发展研究报告完结篇（2006-2010）》，北京：清华大学出版社，2010.

[12] 尚福林：《国务院关于农村金融改革发展工作情况的报告》， http：//www.npc.gov.cn/npc/cwhhy/12jcwh/2013-06/27/content_1798986.htm.

[13] 蒋定之：《农村金融改革发展三十年》，载《中国农村信用合作》2009年第2期.

[14] 韩喜平，金运：《中国农村金融信用担保体系构建》，载《农业经济问题》2014年第3期.

[责任编辑 国胜铁]