推进以人为核心的新型城镇化

张启元

李克强总理指出，城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，它不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，其直接作用还是富裕农民、造福人民。

城镇化是伴随着工业化进程，农业人口不断向非农产业转移、向城镇转移，从而使城镇数量不断增加、城镇规模不断扩大、城镇人口比重不断提高的历史过程。这个过程表现为两种形式，一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。城镇化的顺利实施有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕。

城镇化是现代化的重要内容和表现形式，世界上没有一个国家是不经过城镇化就实现了现代化的。目前，发达国家的城镇化率都超过70%，美国、日本、德国的城镇化率分别达到82%、91%、74%。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。2013年，我国城镇化率达到53.73%，城镇常住人口已有7.3亿，城镇化率基本达到世界平均水平。我国城乡结构发生了历史性变化，有力地推动了经济社会持续稳定发展。

中国的城镇化是世界上规模最大的城镇化，在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。按照世界城市的发展规律，当城镇化率达到40%—60%的时候，标志着城市进入成长关键期，“城市病”进入多发期和爆发期，继续推进城镇化将面临更为严峻的挑战。我国要在更短时间内走过发达国家城镇化走过的路，已经遇到和可能遇到的挑战会更多。在这种情况下，确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，推进城镇化既要积极、又要稳妥，方向要明，步子要稳，措施要实。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，尊重城镇化的自身规律，走新型城镇化道路。

所谓新型城镇化，是以城乡统筹、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，走的是一条以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，全面提升城镇化质量和水平的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”，是指观念更新、体制革新、技术创新。新型城镇化应放在四化同步的大格局中来推进，以工业化为主动力，以城镇化为大平台，以农业现代化为根本支撑，以信息化为融合器。

新型城镇化要通过发展经济、完善社会保障、促进公平正义等途径，建设成果共享、和谐包容、富有活力的城镇。城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。新型城镇化要不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。新型城镇化必须彰显生态文明，建设绿色城市，创造宜居环境，保护历史文化，使城镇更加多姿多彩。

一、新型城镇化要重点解决好“三个1亿人”问题 现阶段，我国发展中涉及人口最多的问题主要有三个，也就是城乡发展差距、区域发展不平衡和城市内部二元结构：从城乡看，我国人口多数为农民；从区域看，中西部城市化率相对较低；从城市内部看，城市中有大量的农业转移人口，不少群众居住在棚户区和城中村。

今后一个时期，应着重解决现有“三个1亿人”的问题，也就是促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人口居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人口在中西部地区就近城镇化。这三大问题是新型城镇化过程中必须解决的重大课题。

当前，我国有大量已经实现非农化的农业转移人口有落户城镇的意愿，具备在城镇落户的能力，但现实中他们并没有真正实现市民化，这是统筹城乡城镇化发展的巨大挑战。如果首先帮助他们进一步实现市民化，不仅可以按期完成2020年基本实现城镇化、城镇化率达到60%左右的目标，而且能够减少农民市民化的新增成本。

全国城市和建制镇中，各类棚户区、危房以及没有管道自来水、没有厨房、厕所的不成套住房，还有4000多万户，涉及约1亿人口。值得关注的是，一些城市还有不少城中村，成千上万外来人口集中居住在那里。这些人是城市大家庭的成员，城市的发展离不开他们，应创造条件改善他们的居住状况。

中西部城镇化进程明显滞后。无论是促进区域协调发展、全面建成小康社会、实现现代化，还是增进各族群众福祉、巩固民族团结、维护国家安全，都需要加快中西部地区城镇化步伐，带动中西部地区尽快发展起来。

解决好现有“三个1亿人”的问题，必须充分释放改革的红利，在户籍、土地、社会保障和社会管理、城镇建设政策性融资等方面，找准切入点，加快制度创新。

二、新型城镇化的核心是以人为本 中国特色新型城镇化必须树立“以人为本”的城镇化理念。推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。

新型城镇化与传统城镇化的最大不同，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益。推进以人为核心的城镇化，要提高城镇人口素质和居民生活质量。城镇化虽然包括城镇规模的扩大、城镇形象的改善以及城镇产业的发展，但“人”的发展才是城镇化的出发点和最终归宿。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，是要扭转以地为核心、大量圈地造城、要地不要人的城镇化偏向，实现土地城镇化和人口城镇化相协调，最终实现“人的无差别发展”。

要从户籍、就业、住房、土地等多方面作系统性政策创新，切实解决农业转移人口的身份合法、市民待遇、发展能力、城镇安居和融入城市等问题。使得进城农民与市民同等享受子女教育、医疗卫生、就业、住房和社会保障等方面的基本公共服务，真正实现从农业到非农业的职业转换、从农村到城镇的地域转移、从农民到市民的身份转换。

三、有序推动农业转移人口市民化 推进农业转移人口市民化，是我国新型城镇化的重大任务，也是我国经济社会持续健康发展的迫切需要。没有农业转移人口的市民化，也就没有城镇化的实现。推进城镇化的重要任务，就是随着工业化的发展，推进农业人口向非农产业和城镇转移，实现农业转移人口市民化。让进城农民在为城市发展贡献力量的同时分享城市的社会保障和公共服务，是推进新型城镇化的重要内容，也是促进社会公平正义的必然选择。

20世纪80年代以来，大量农村富余劳动力进入城市，为我国经济发展提供了大量廉价的人力资源，为城市生活增添了活力，为社会繁荣创造了大量财富。他们有的虽然在城市多年，但身份依然是农民，并没有真正获得城镇居民身份，无法享受同城镇居民同等的待遇，也无法长期在城市稳定就业和居住生活。这不仅影响农业转移人口的合法权益，而且影响社会阶层和谐与城镇化质量。

推动农业人口市民化，就要有序地推进户籍制度改革，要按城镇人口的不同规模，实行差别化的落户政策。总的原则是：小城市和小城镇全面放开，中等城市有序放开，大城市合理放宽，特大城市严格控制人口规模。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。

四、加强城镇化管理创新和机制建设 城镇化既是经济发展过程，又是社会变革过程，涉及经济、社会、人口、生态等诸多领域。推进新型城镇化，必须加强顶层设计，改革和完善人口、土地、投融资、社会管理、生态环境等保障机制，为城镇化健康发展提供良好制度环境。城镇化应推动几亿农村人口顺利融入城镇生活和现代文明，全面提高人民的生活水平和幸福指数。要加强城镇化宏观管理，制定实施好国家新型城镇化规划，要用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市，推动大中小城市和小城镇协调发展。

（作者单位：中共辽宁省委讲师团）

□本栏编辑/白华鲜