走向国家治理现代化——论中国改革开放后的国家、市场与社会关系

□ 俞可平／文

中共十八届三中全会将“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，对于中国的政治发展，乃至整个中国未来的现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。从理论上说，“国家治理体系和治理能力的现代化”，是一种全新的政治理念，是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。从实践上说，这表明中共正式将政治现代化纳入了眼前的改革议程，因为国家治理体系的现代化是政治现代化的重要内容。推进国家治理现代化，意味着政府、市场和社会之间的关系将再一次发生变革。

政府、市场和社会之间关系的变革与调整

中共之所以提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”的改革总目标，很大程度上是对改革开放35年来中国现代化建设成功经验的总结。治理改革的成功，是改革开放后中国经济迅速发展和社会成功转型的关键因素。改革开放35年来，中国社会发生了翻天覆地的变迁，现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就，创造了世界经济发展史的奇迹。之所以能够取得这样的成就，一个基本的原因就是，中国不仅对经济体制改革进行了深刻变革，而且也对国家治理体系进行了重大变革，重新调整和界定了政府、市场和社会之间的相互关系。

一是调整了政府与市场之间的关系。改革开放前，中国实行计划经济体制，国家直接控制全部重要的生产资料，生产完全由政府决定，不允许私营经济的存在，禁止自由贸易和其他市场经济行为。政府与企业高度一体化，政府直接控制生产，名义上是计划经济，实质上是一种命令经济。这种经济治理严重遏制了中国社会的创造性，使整个国民经济在非常低的水平上徘徊，人民生活则十分贫穷。邓小平推行改革的突破口之一，就是引入竞争性的市场经济体制，先在农村实行政社分开和联产承包责任制，政府不再直接干预农民的经济事务。进而又在城市建立现代企业制度，实行政企分开，党和政府不再直接管理企业，企业成为拥有自主经营权的独立法人。这种新的市场治理体制极大地释放了社会生产力，在过去35年中年均GDP增长率超过9%，使中国成为世界第二号经济大国。

二是调整了国家与社会的关系，一个相对独立的公民社会开始兴起。20世纪80年代后期先后推行的农村村民自治和城市居民自治，既是中国基层民主的突破性发展，也是国家向社会分权的重要步骤。20世纪90年代开始，新一轮的政府机构改革后，一些政府机构改造为行业协会，如轻工业部变为轻工总会，纺织工业部变为纺织总会；相应地，一些原来的政府管理职能开始移交给行业协会，从而迈出了职业自治的重要一步。20世纪90年代后期和21世纪开始，民间组织大量出现，政府开始转变对民间组织的态度，从消极的禁止变为积极的培育，并且开始让各种民间组织参与社会治理，从而开始将部分国家权力下放给特定的社会组织。迄今中国的各类社会组织已经有至少三百多万个，它们通过购买政府公共服务和参与社会治理等方式，在国家政治生活中发挥日益重要的作用。

三是调整市场与社会的关系。市场经济的推行和公民社会的兴起，很快就出现了新的问题，即市场与社会之间的相互侵害。一方面，在一些社会公共领域中，像义务教育、慈善救济、公共卫生等，市场行为大量侵袭，使整个社会迅速商品化，产生了新的教育危机、信任危机和道德危机。另一方面，社会和政府又常常在公共利益和社会责任名义下过度干预企业和市场，使企业的社会成本过高，许多企业不堪重负。在这种情况下，如何界定企业与社会的边界就变得极其重要。从20世纪90年代末开始，中国开始采取有效措施规范市场与社会的关系。例如，健全企业的社会责任制度，但不再鼓励“企业办社会”；鼓励发展社会企业，同时规范并遏制民间组织的营利行为，全面清理所谓的“民办非企业单位”；强调社会建设，将其与经济建设、政治建设、生态文明建设并列为国家建设的四大基本任务。

调整政府、市场与社会之间的关系，实际上就是一种以治理为主体的政治变革。我们可以看到一个十分有趣的现象：一方面，中国政府不断重申不照搬以多党竞争、全民普选和三权分立为主要特征的西方政治模式；另一方面，中国政府又十分强调政治改革，特别是国家治理改革。如果按照多党竞争、全民普选、三权分立的标准来看，改革开放30多年来，中国政治确实没有什么变化。然而，如果从国家治理的角度看，那么就会发现中国的政治生活在过去35年中也发生了重大的变革。例如，在依法治国、公民参与、民主决策、社会治理、公共服务、政府问责、政治透明、行政效率、政府审批、地方分权和社会组织发展等方面，我们可以看到巨大的变化和一条清晰的路线图：从一元到多元；从集权到分权；从人治到法治；从封闭到公开；从管制到服务。完全可以说，中国经济发展和社会转型的成功，或者说，中国能够在社会基本稳定的前提下保持经济的长期发展，首先得益于中国治理改革的成功。

现代社会治理：政府、市场和社会各司其责，相互协作

从中国改革开放后政府、市场与社会关系的变迁中，我们可以得到这样一些重要发现：

第一，现代社会的结构性基础就是政府系统、市场系统和公民社会系统的分化。在前现代社会中，政府、市场、社会高度一体化，政治生活、经济生活和社会生活没有明确的边界，公民社会与经济社会湮没于政治社会之中，政府是万能的。但人类进入现代化时期后，社会从结构上开始分化为三个相互独立的领域，即以政府组织为基础、以官员为代表的国家系统；以企业组织为基础、以商人为代表的市场系统；以及以民间组织为基础、以公民为代表的公民社会系统。它们之间的相互关系，构成了现代社会的结构性基础，决定着整个现代社会的关系。划分政府、市场和社会之间的权力与责任的边界，是现代国家的基本职能。让政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会，是现代国家治理的基本任务。

第二，国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。相应地，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步说，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、依靠什么治理。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理工具。

第三，政府、市场和社会都不是万能的，需要相互合作和相互平衡。在前现代社会，政府几乎就是万能的，政府的权力无所不及。但在现代社会，政府不仅不再是万能的，而且其权力的范围日益缩小，公民社会和市场系统对它的制约日益增多。不仅政府不是万能的，市场和社会也同样不是万能的，市场失效、社会失效与政府失效一样，正在成为现代社会的常态。有效克服政府失效、市场失效和社会失效，一方面，需要政府、市场和社会之间的相互合作，优势互补；另一方面，三者之间应当维护相对的平衡。政府太强大或者太弱小，都会导致国家治理的失效。但是，政府、市场和社会的力量在国家治理中应当如何配置，在不同国家，以及同一国家的不同条件下，会有很大的差别。在中国的国家治理中，党和政府起着压倒性的主导作用。

总而言之，国家治理的理想状态，就是善治。简单地说，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家、市场、社会的相互关系处于最佳状态，是政府、企业与公民对社会政治事务的协同治理。然而，我们必须清楚地看到，在迄今的所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。因此，在现代国家治理中，与市场和社会相比，政府仍然起着决定性的主导作用。换言之，善政是通向善治的关键，无善政则无善治；欲达到善治，首先必须实现善政。