湖南新型城镇化SWOT分析及对策研究

王小双

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾经预言:中国的城镇化和美国的高科技将是21世纪世界经济发展的两大引擎。改革开放30多年，湖南经济发展站在了新的起点，经济总量突破2.2万亿，财政总收入达3000亿，人均GDP达3.3万元，城镇化率达到46.65%，实现了经济发展的“三量齐升”。但总的来看，湖南经济发展仍然存在不平衡、不协调和不可持续的问题，必须充分发挥新型城镇化在湖南经济升级中的重要引擎作用。

首先，新型城镇化是湖南扩内需稳增长的重要手段。改革开放以来，由于出口乏力，投资与消费一直是湖南经济增长的主要动力。从投资来看，2003年以后，投资对湖南经济增长的贡献率超过60%，成为拉动经济增长的主力军。虽然消费也保持一定的增长，但增长速度明显低于投资增速。因此，在银根相对紧缩的背景下扩内需促消费是湖南经济稳增长的重要手段。新型城镇化是扩大内需的重要途径。一方面，新型城镇化意味着更多的农民进城，带动消费规模实现大幅度增长。另一方面，新型城镇化的核心是人的城镇化，人的城镇化必然带动农民消费观念、消费方式实现由农村向城市转型，实现消费规模提升的同时，消费品质也出现大幅度提高，成为湖南经济持续增长的大型发动机。

其次，新型城镇化是湖南优化经济结构的重要举措。随着新型城镇化不断推进，农村居民进城及消费观念的转变，餐饮、娱乐、家政等服务业加速发展，对服务的需求规模会不断扩大，市场细分越来越明显，将催生更多的服务业种类，促进城镇产业结构升级。同时，伴随着大量农民进城，农村土地流转会不断加速，土地规模经营条件更加充分，将有利于推进湖南农业现代化，实现农业由过去“散、小、弱”转变为“集中、规模、强大”的现代农业，从而实现转型发展。

一、湖南省新型城镇化的SWOT分析

按照美国城市学者诺瑟姆提出的“城镇化过程曲线”理论，湖南当前正处于城镇化发展的加速阶段。科学推进新型城镇化必须对湖南城镇化进行全方位审视。SWOT分析即强弱机危综合分析法，是管理学中一种常用的分析方法。通过评价企业的优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机会(Opportunities)和威胁(Threats)，以寻找制定适合实际情况的经营战略和策略。本文利用SWOT分析法对湖南城镇化进行战略考量，为不断完善新型城镇化发展战略思路提供参考。

(一)内在优势分析

1.新型工业化快速推进

新型城镇化离不开新型工业化作为产业支撑，湖南新型工业化快速推进为新型城镇化奠定了坚实的基础。从工业总量来看，2012年全省全部工业增加值9140亿元，形成了机械制造、食品、石化、轻工、有色、建材、冶金、电子信息等8大千亿产业行;工程机械、电工电器2个千亿子产业;长沙工程机械产业集群、岳阳石化产业集群2个千亿产业集群;长沙高新区、长沙经开区、株洲高新区3个千亿产业园区;五矿有色控股1家千亿企业。从工业增速来看，2012年，湖南省全部工业增加值和规模工业增加值分别同比增长13.5%和14.6%，分别高于同期国家增速5.6和4.6个百分点。从新兴产业来看，战略型新兴产业高速发展，2012年，全省7大战略性新兴产业增速为20.2%，高于同期工业增加值增速，成为湖南经济增长的强大引擎。

2.综合交通运输体系日益完善

交通一体化是城市群发展的基础，快速、便捷、高效的交通基础设施是扩大对外开放的重要前提。省第九次党代会以来，湖南高度重视交通基础设施建设，目前已经形成了水、陆、空立体的交通运输体系。从铁路来看，京广高铁已经建成通车，连接湖南东部发达地区四个市州，沪昆高铁正在加紧建设，即将在2015年建成通车，湘桂铁路扩能改造基本完成，具备开启动车组的条件，衡茶吉铁路即将通车，这一系列快速干线的建成通车将在现有的基础上不断完善湖南的铁路运输网络，构建快速的铁路运输体系，进一步缩短了湖南与全国重要城市的“时间距离”。高速公路方面，截止2012年底，湖南高速公路通车里程达到3969公里，预计到2015年，全省高速通车总里程将达到6450公里，打通25个出省通道。航空方面，目前湖南有5个机场，其中1个枢纽机场，4个支线机场，黄花机场吞吐量近年来一直稳居中部地区第一位。此外，湖南“十二”时期共规划新建7个机场，衡阳机场已经破土动工，2014年即具备通航条件，随着支线机场建设步伐不断加快，湖南将形成以黄花机场为中心，其余支线机场为补充的机场群。水运方面，湘江长沙综合枢纽工程已经开始蓄水通航，航运等级将从1000吨级提升至2000吨级，湖南的大宗商品运输将顺畅地实现通江达海;2012年，岳阳港实现货物吞吐量1.008亿吨，成为湖南的亿吨大港。综合交通运输体系日益完成将进一步促进湖南相关城市群发展壮大，扩大对外开放，加快开放型经济发展。

3.多层次城市群发展态势良好

在新型城镇化发展进程中，中央提出要走以城市群为主体形态，大、中、小城市和小城镇协调发展的城镇化之路。湖南近几年，通过各级政府努力，逐渐形成了以长株潭城市群为主，邵阳东部城市群、郴州大十字城镇群、衡阳西南云大经济圈、怀化鹤中洪芷经济圈等不同类型、不同层次的城市群共同发展的格局。其中，长株潭城市群在2007年获批全国两型社会建设试验区以来，发展质量明显提升，交通网络化、通讯一体化、金融同城化加速推进，2012年，长株潭地区生产总值9441.7亿元，占全省地区生产总值的42.62%，成为全省新型城镇化的核心增长极。邵阳东部城市群、怀化鹤中洪芷经济圈、湘西吉凤花城镇带逐渐成为大湘西地区的核心增长极，带动大湘西地区实现快速脱贫，2012年，大湘西地区生产总值2870.1亿元，占全省地区生产总值的12.96%。郴州大十字城镇群、衡阳西南云大经济圈、永州冷零祁经济圈等城市群(圈)加速成型，带动湘南地区实现加速崛起，2012年，湘南地区生产总值4523.5亿元，占全省地区生产总值的20.42%。

(二)内在劣势分析

1.新型城镇化与新型工业化发展不协调

当前，湖南新型城镇化与新型工业化不协调主要表现在:首先，新型城镇化滞后于新型工业化。经济学界通常用城镇化率与工业化率的比值来衡量两者是否协调，这一比值的合理区间是1.4～2.5。经过测算，2003-2012年，湖南城镇化率与工业化率之比分别是 1.05、1.10、1.10、1.09、1.10、1.09，1.16，1.10，1.09，1.12，近十年总体上在 1.1 左右，尚未达到合理区间的下限，表明湖南的城镇化水平相对落后于工业化水平。其次是新型工业化没有形成集群效应，对城镇化集聚效应不明显。如传统的医药行业，衡阳古汉养生精、长沙九芝堂、怀化正好制药等，各企业都有独立的运营网络，没有形成资源共享的产业集群。由于产业集群效应不明显，在某种程度上制约了新型工业化的发展，也影响了新型城镇化的进程，未能建立起新型城镇化与新型工业化的良性互动的格局。

2.城镇化发展区域不平衡

发展不平衡是湖南经济发展的典型特征，也是湖南新型城镇化的突出问题。首先，全省城镇化率不平衡。2012年，全省14个市州中城镇化率超过平均水平的只有长沙、湘潭、株洲、岳阳、衡阳5个市，其他9个市州城镇化率都低于平均水平，特别是邵阳市和湘西州城镇化率分别只有36.06%和37.60%，低于全省近10个百分点(见表1)。其次，城镇等级规模不平衡。特大城市和大城市较少，目前特大城市只有长沙和衡阳，且规模不大，在全国特大城市中规模不具备明显优势，大城市仅株洲、湘潭、岳阳、常德4个，其余全部为中小城市，城市规模效应没有得到充分体现。第三，城镇空间布局不平衡。全省29个各级城市中，大城市绝大部分都位于东部“一点一线”地区，西部地区缺乏大城市，缺乏能带动区域发展的核心增长极，现有城市带动力不够。

表1 全省各地市城镇化率表

3.城镇综合承载能力不强

不断增强城镇综合承载力是新型城镇化建设的重要内容，是推进集约型城市发展的重要举措。当前，湖南城镇综合承载能力还有待进一步提升，表现在:首先，城镇基础设施不完善。全省绝大部分县城没有燃气管道，能源压力始终不减，众多小城镇缺乏污水处理设施，城镇人居环境不理想，城市公共交通体系不完善，城市拥堵现象频发。其次，城镇公共服务体系不健全。外来务工人员子女入学存在困难、受歧视、不公平，城市中小学大班额问题突出，外来农民工养老保险、医疗保险、工伤保险不健全，众多外来人口没有实现真正城镇化，在某种程度上只能算是“半城镇化”。

(三)外部机遇分析

1.从国家宏观发展看，新型城镇化正处于战略机遇期

2013年中央经济工作会议指出，要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。新型城镇化作为一项重要的任务被单独列出来，凸显出中央对新型城镇化的重视。中央多次提出要把推进城镇化作为扩内需、稳增长的战略重点，国家发改委也正抓紧时间制定《中国新型城镇化发展规划》，并将进一步加大对城镇化的政策支持力度，深化体制机制改革，消除制约城镇化发展的体制机制障碍。因此，从国家宏观发展层面来看，新型城镇化正处于战略机遇期。对于湖南来说，有利于进一步抢抓发展机遇，快速推进新型城镇化，实现加速崛起。

2.从区域发展战略看，中部崛起战略为湖南新型城镇化发展提供强劲动力

实施中部崛起战略是我国统筹区域协调发展的重大举措。国家相关部门已经制定了支持中部崛起的各项政策。如国家发改委制定发布的《促进中部地区崛起规划实施意见》和《关于促进中部地区城市群发展的指导意见》，以及中部地区部分城市参照执行东北老工业基地改造政策，部分县市参照执行西部大开发政策，商务部和海关总署启动加工贸易新政，促进东部地区加工贸易企业向中西部地区转移等，这一系列政策的出台将有利于湖南加快产业升级改造步伐，加快构建完善的基础设施体系，提升城镇综合承载能力，促进城镇健康、快速和持续发展。

3.从发展阶段看，湖南正处于承接产业转移黄金期

从区域发展阶段看，东部沿海地区经济已经进入优化发展阶段，中西部地区仍然处于加速工业化阶段，沿海产业加速向内地转移的趋势将更加明显。湖南濒临珠江三角洲，连接长江三角洲，区位优势明显，劳动力资源丰富，且已经拥有一个国家级承接产业转移平台——湘南承接产业转移示范区。富士康等一大批世界500强企业抢滩湖南，截止2012年，在湘投资的世界500强企业达127家，7000多家香港企业在湖南投资。2012年，湖南实际利用外资72.8亿美元，同比增长18.4%，利用外资规模居中部第一位。承接产业转移加速将进一步推动湖南新型工业化，为农民就地城镇化提供有利的条件。

(四)外部挑战分析

1.经济发展外部软环境有待进一步优化

区域经济发展离不开区域发展环境的影响，发展环境分为硬环境和软环境。硬环境如交通设施、电力设施、通讯设施等基础设施，软环境如法律法规、地方文化、民俗风情等。随着基础设施不断完善，湖南的硬环境在不断改善。软环境方面，虽然在不断努力改善，如湖南通过实施《湖南省行政程序规定》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《法治湖南建设纲要》，建立中小企业联系点和信息员制度、行业监督测评站制度、企情报告制度等优化经济发展环境的制度，但依然存在一定的问题，突出表现在:行政审批效率总体偏低、违规执法现象比较严重、行政部门主动服务意识淡薄、违规收费较为严重等问题。2012年，三一重工提出搬迁至北京在一定层面上反应了湖南经济发展环境的差距。因此，这是湖南工业化前进道路上的一道障碍，在一定程度上必将影响湖南新型城镇化发展。

2.面临中部六省强烈竞争

一个区域在推进新型城镇化过程中必然面临周边地区的竞争，新型城镇化的竞争事实上是要素在区域之间的竞争，政策、区位、发展环境等方面具有优势，则新型城镇化发展也具有优势。从中部地区来看，目前各省都在加快改进基础设施，区位优势之间的差距在不断缩小;政策方面，各省都有进入国家层面的“金子招牌”;发展环境方面，湖南相对优势不明显，因此，在招商引资、市场开拓、资源环境等方面，湖南与中部其余5省比较起来，优势并不明显，甚至在某些方面还不如其余5省，新型城镇化在要素集聚方面面临中部其余省份的强烈竞争。从竞争的结果来看，湖南城镇化竞争优势不突出。根据2012年中部六省的统计公报，湖南省城镇化率依次低于湖北省、山西省和江西省，位于第四，与排名第一的湖北相差近7个百分点，(见表2)比排名第五的安徽省仅高0.15个百分点。除了城镇化率靠后之外，湖南的特大城市长沙与武汉在人口规模、面积、经济总量等方面明显靠后，2012年，武汉GDP超过8000亿元，在全国省会城市中排位第四，而长沙GDP为6399.91亿元，在全国26个省会城市居第7位。

表2 2012年中部六省城镇化情况

二、加快推进湖南新型城镇化发展的对策建议

推进湖南新型城镇化需要充分发挥优势，利用有利机遇，积极化解劣势和挑战带来的矛盾。加快产业建设，着力促进城镇综合承载能力提升，深化体制机制改革，积极优化发展环境。

(一)推进新型工业化与新型城镇化联动发展

只有加快推进新型工业化，为城镇化提供必要的产业支撑，才能为城镇化的不断发展提供动力。一是做大做强农产品加工产业。湖南是全国有名的鱼米之乡，但农业大而不强，品牌企业不多，现有品牌在全国影响力不够充分，要充分利用丰富的物产资源，强化农副产品深加工的研发和市场营销，提高农副产品附加值，促进农业产业化。二是改造传统产业，促进产业集聚。淘汰落后和过剩产能，加快对陶瓷、有色金属、烟花爆竹、钢铁等传统产业的技术改造，加强重大技术和关键共性技术的研究开发，积极引导各类生产要素向工业园区集聚，推进优势产业高端化和特色产业集群化。三是培育发展战略性新兴产业。国家确定节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等七大战略性新兴产业。湖南省在先进装备制造、新材料、生物等多方面具有较好的发展基础和优势，要找准切入点和突破口，加大发展力度，提升战略性新兴产业的竞争力。

(二)着力增强城镇综合承载能力

新型城镇化需要科学规划，统筹管理，提高城镇综合承载能力，包括资源承载力、环境承载力、经济承载力和社会承载力，促进城市和谐发展。一是科学制定和完善城乡规划。按照新型城镇化“公平共享”、“集约高效”、“可持续”的原则，构建“以大城市为依托，中小城市为重点，大中小城市和小城镇协调发展”的城镇体系，高起点、严要求编制全省所有城镇的控制性详细规划，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升转型。二是进一步加强基础设施建设。完善城镇综合交通体系，打造城镇外围立体化交通和综合运输网络，力争货运无缝对接，客运零换乘。积极改善城市公共交通设施建设，建设城市快速公交系统(BRT)。加大对湖南县城、小城镇在能源、通信、环保等基础设施方面的投入，不断提高城镇居民生活便利度。三是积极探索集约型城市发展模式。加大城市建设中土地利用管理，严惩土地浪费行为，加大节能减排监察力度，在各市州成立节能执法队伍，减少核心资源消耗力度。加强对植被、水资源的保护，提高自然环境的承载能力，让人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气，在良好的环境中生活，建设资源节约型、环境友好型城市。四是完善城镇公共服务体系。加大城镇义务教育学位建设力度，着力解决城市义务教育阶段“大班额”问题;积极引导湘雅医院与地方医院开展合作，促进优质医疗资源在全省范围内扩散;加强进城农民工社会保障体系建设，让进城农民能够安心地生活在城市。

(三)深化新型城镇化相关体制机制改革

从目前看，影响城乡统筹发展的制度主要是户籍制度和农村土地制度。必须把着力点放在城乡制度创新上，建立促进城乡统筹发展的新制度体系，为城乡经济共同繁荣提供强有力的制度保障。一是彻底改革城乡隔离的二元户籍制度。对于湖南的所有城市来说，都不存在人口膨胀的问题。因此，建议完全取消城镇户籍门槛，对自愿进城的农民都应该予以接纳，转为城镇居民，学习长沙市相关经验，逐步剥离户口上所存在的相关福利，推进优质教育资源对外扩散。二是探索土地管理制度改革。在严格土地规划和城市规划的前提下，积极探索农村集体建设用地直接入市，保障农民权益。完善征地安置，积极探索留地安置、替代地安置、债券化安置等多种征地安置模式。构建土地流转市场，引导农民以转让、转包、出租、互换、股份合作等形式流转土地经营权。

(四)积极优化发展环境

积极优化发展环境是扩大招商引资、扩大对外开放的重要举措，要不断优化经济发展环境。一是创新审批模式，进一步减少和规范行政审批事项。深化行政审批制度改革，进一步减少、合并行政审批事项，实现审批内容、标准和程序的公开化、规范化;积极推进网上审批系统建设，实现与企业相关的事项网上与实体同步办理，为服务对象提供网上办事便民通道;建立纪检监察部门电子监察系统，强化信息对接，对审批办件实行实时电子监控。二是建立涉企行政执法检查“三卡”制度，即建立涉企行政执法检查服务“登记卡、报告卡、监督卡”制度。三是着力提高公务员服务意识和水平。出台《湖南省机关国家公务员绩效考核实施办法》，建立机关效能建设监督员制度。对重点岗位和重点行业进行明察暗访，对发现的问题督促整改。四是严格规范行政机关收费。严格执行收费公示制度，明确要求各地将现行的收费项目、收费标准、收费依据、收费范围按规定及时向社会公示，收费政策变更时，及时进行更新公示，增强收费工作透明度，自觉接受社会监督;严格落实各项减免优惠政策，严格按照中央和省里关于收费减免的有关文件，进一步优化收费减免审批程序，保障各类减免优惠政策落实到位，切实减轻企业和个体工商户负担。

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