中印农业财政补贴的比较研究与启示

陈岩+纪淑平

印度是南亚最大的国家，国土面积达328.7万平方公里。其中耕地达1.799亿公顷，是我国的1.5倍；人口达12.1亿，仅次于我国。印度与我国同属发展中的农业大国，以小农分散经营为主，但是先天禀赋不足。1947年独立以来，印度开始补贴农业生产。1995年加入WTO后，通过不断调整和完善国内农业支持结构，逐渐形成一套相对完善的补贴体系。印度农业补贴经过长期调整完善，在WTO框架内“绿箱”、“黄箱”和“特殊与差别待遇”相结合，基本解决了长期面临的两大挑战：粮食安全和贫困问题，并极大促进农业转型升级，朝着多元化现代化方向发展。我国农业与印度农业有诸多类同之处，借鉴其经验和教训，对于我国农业财政补贴制度的进一步完善，具有极为重要的意义。

一、印度农业补贴体系与评价

（一）农产品价格支持政策

为保证农产品的有效供给，印度政府从1965 年起，实施了多种价格支持政策，重点保护农业生产者利益，同时兼顾消费者的实际需求。生产者政策，主要采取最低支持价格（MSP）、市场干预价格（MIP）和缓冲库存储备（BSO），对生产者进行支持。消费者政策，主要通过定向公共分配系统（TPDS），对消费者发挥作用。

1.最低支持价格。由印度农产品成本和价格委员会（CACP）根据生产成本、投入产出比、市场供需，结合工农产品，对国民经济及生活成本影响等，向政府提供建议，确立最低支持价格。范围包括大米、小麦、玉米、大豆、油料等26种农产品。

2.市场干预价格。此项政策范围主要是对最低支持价格（MSP）未涵盖的农产品，如园艺和易腐烂农产品等。若市场价低于特定的水平，则政府以市场干预价格收购，费用损失则由中央和各邦政府承担。

3.缓冲库存储备。目的在于干预市场，稳定农产品价格。由印度食品公司以最低支持价格收购，经缓冲库存储备后，以中央发行价格向各邦政府销售农产品。低于收购成本，差额由政府补贴。

4.公共分配系统。由政府提供补贴采取差别价格待遇，使中产以上家庭以较高价格购买农产品，而低于贫困线的，则以低廉价格购买。具有印度特色，堪称世界上规模最大的分配网络。通过约47.8万家平价商店，负责将粮食分配到贫困家庭的消费者手中。

印度农产品价格支持政策的成效，一方面基本实现粮食自给，成为世界的粮食出口国。另一方面农产品价格比较稳定，特别在前几年世界性粮价钉状震荡中，世界市场小麦价格年化上涨率高达120%，而印度国内市场则仅上涨15%左右，表现令人称道。

（二）农业投入品补贴政策

印度自上世纪80年代开始实施，本属“黄箱”补贴项目，但低于世贸组织10%上限。加入WTO后，又将大部分非特定产品投入补贴，灵活转化为“特殊与差别待遇”，从而免于削减，使可利用空间更大。

1.化肥补贴。通过由政府定价，对生产企业和进口商进行差额补贴，并承担运输费用等，使农民可按化肥成本25%-40%购买。2013-2014财年预算7058亿卢比，为农业投入品补贴最大项目，约占47%左右。

2.电力和柴油补贴。电力补贴，对贫困农户，所有用电均免费，其他农民的农业用电免费，生活用电则享受一定的优惠。农民若购买灌溉柴油，其款项可在产品出售后获得支付。此两项约占农业投入品类18%。

3.灌溉补贴。印度水资源短缺，且时空分布不均。为合理有效利用水资源，加大对农业灌溉设施建设补贴力度，发展微喷、滴灌、渗灌等节水农业，鼓励农户参与管理。此项约占农业投入补贴总额的15%。

4.良种及其它补贴。良种补贴，主要包括水稻、棉花、豆类和玉米等。农机购置补贴，同时采用规定的补贴率和补贴上限。一般补贴率为购买成本的25%，补贴上限则因农机具类型而有所不同。此外还有农药补贴等，综合约占农业投入品补贴的20%左右。

（三）农业信贷和保险支持

印度为发展农村信贷业，1980年对八家商业银行实施国有化，开设农村分支机构，对农民提供信贷服务。另创立地区农村银行，专门为贫困农户提供信贷支持，并建立相应监管、保险和间接支持体系。农业保险方面，1985年实施综合农作物保险项目（CCIS），1999年则以国家农业保险计划（NAIS）替代，由印度综合保险公司（GIC）管理，乡村金融机构进行具体操作，通常补贴与农业信贷联系一起。

1.农业贷款利息补贴计划。一是短期信贷，期限15个月内。一般为农民购买生产资料，如化肥、种子和农药等。无需抵押，利率优惠10%。二是中期信贷，期限5年内，主要用于改善农业生产条件，利率更低。三是长期信贷，期限5年以上，大都为基本农田保护和电气化建设。印度2014-2015财年预算8万亿卢比，政府提供2%贴息以及3%按时偿款奖励金。

2.保险支持计划。承保范围为所有的农户和粮食作物、园艺和畜牧业等。不同地区的保险费不尽相同，农民可得到政府10%补贴支持。2013年印度推出互联网服务，便于偏远地区的农户参保。

（四）一般服务支持政策

政府一般服务支持，属于“绿箱”补贴项目，无须消减。印度政府制定的一系列相关农业支持政策，主要体现在以下几个方面：

1.农业科研和推广开发。自60年代“绿色革命”以来，建立了从中央到地方的农业科研推广网络。1995年加入WTO，大力发展良种培育、遗传和生物工程等技术。21世纪第二次绿色革命，作为计算机软件大国，设立农业网站、呼叫中心及视频频道等，为农民提供免费技术咨询和信息服务，助推农业现代化进程。

2.农业基础设施建设与维护。包括加速灌溉计划、农村道路和桥梁、水源供给与电气化、农村住宅、通讯和计算机网络等。资金由中央和各邦政府承担，夯实农业发展基础，促进了农业和农村的发展。

3.农村综合发展和扶贫开发计划。前者旨在通过发展种植业、畜牧业、农村工业、商业和服务业，提供更多就业机会。后者有农村就业计划，妇女儿童发展计划，自营职业培训以及干旱地区发展计划等。endprint

4.支持农业合作社的发展。包括奶业合作社、农业信用合作社、销售合作社、加工和仓储合作社、耕种合作社和渔业合作社等。政府提供组织培训和贷款支持，并帮助开展生产、销售和加工活动。

综上所述，印度农业补贴政策既有积极效应，也存在一定的消极影响。印度农业财政补贴的积极效应主要体现在：一是农产品产量大幅增长，实现自给有余；二是提升农业生产者和消费者的福利水平；三是促进农业转型升级，向多元化和现代化发展。当然印度农业财政补贴也有一些消极影响：一方面高水平的农业补贴，使得财政负担增加，此外缓冲库存储备较大，增加储备费用等；另一方面，化肥使用过度，土壤质量和生态环境恶化；电力补贴导致电力浪费，灌溉支持使地下水枯竭，土壤盐碱化等，一定程度影响农业的可持续发展。

二、我国农业补贴制度及与印度的比较

客观评价印度农业财政补贴政策及其效应，乃是我国借鉴的前提条件。我国现阶段农业补贴政策较多，但由于国情特殊，构建结构合理且简便明确的农业补贴体系尚面临诸多困难。中印农业有诸多类同之处，但农业补贴政策的制定和实施，却存在较明显的差别（表1）。主要有以下几个方面：

（一）农业支持体系和水平

1.实施时间。印度从独立后一直补贴农业，1965年实施多种支持政策，不断调整而完善。而我国农业补贴政策实施较晚，大部分出台于2002 年之后，由于时间短，尚处于探索阶段。据中印1966-2005年农产品价格数据比较，印度绝大部分农产品价格，调整频率均慢于中国，反映其补贴政策长期而稳定。

2.目标体系。印度农业补贴政策，已历经四个阶段：全面发展农业（1947-1965）、绿色革命（1966-1990）、市场化改革（1991-2003）和第二次绿色革命（2004-至今）。每个阶段均有明确之政策目标，在WTO框架内，形成一套相对完善的补贴体系。而我国补贴政策的制定，大多依赖政府的农业经济政策，政策目标短期化，具有一定的应急性，缺乏稳定和前瞻，没有形成合理的制度体系。

3.支持力度水平。近年我国农业支持力度不断加大，但总体水平仍然不足。2012年，印度中央财政对粮食和投入品补贴两项，已占全年财政支出的8.7%，占GDP比重的2.3%，远高于欧美发达国家。而2013年，我国四项补贴总额为2000亿元，仅占全年财政支出的1.5%。占GDP比重更小，低于一般发展中国家水平。

（二）生产者支持比较

1.覆盖范围。印度“黄箱”价格支持自成体系，几乎涵盖所有农作物、园艺和易腐烂农产品。我国最低收购价政策只限于稻谷、小麦和玉米3种，覆盖品种和范围都远不及印度，且各省补贴标准、品种和依据等差异较大。在目标价格补贴制度上，2014年方启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花试点。

2.补贴对象和环节。印度“黄箱”补贴，重点保护生产者利益，同时兼顾消费者，提升了二者的福利水平。而我国的补贴支持对象，向生产者补贴少，对中间流通环节偏多。种粮农户获得的补贴相对较少，不利于提高其生产积极性。

3.特殊与差别待遇。印度灵活利用《农业协定》给予发展中国家的“特殊与差别待遇”，将化肥、农药、良种、电力等大部分非特定产品投入支持，转化而免于削减，使10%允许空间更大。我国则放弃使用“特殊与差别待遇”，承诺“黄箱”不超农业产值8.5%，实则仅1.4%左右。

4.农业保险补贴。印度从1942年开始研究农业保险项目，由CCIS到NAIS，再到FITS试点，承保范围为所有的农户和粮食作物、园艺和畜牧业等。我国起步于2007年，目前保费补贴种类只有15种。补贴形式和“联动补贴”机制等方面，尚存在不少问题，仍需进一步探索完善。

（三）一般服务支持比较

1.“绿箱”补贴结构。我国补贴结构不合理，主要为一般性政府支出和粮食安全储备。尤其后者，由于远超联和国17-18%储备标准，占用资金过多，影响其它投入。印度本世纪初也有同样问题，但从2004年开始逐步降低，目前趋于合理水平。一般服务支持，主要集中在农业科研与基础建设两个方面。

2.农业基础建设。我国农业基础设施薄弱，抗自然风险的能力较差。但资金投入比重偏低，且主要用于大中型水利建设。其它农业基础建设，还需地方配套资金。而印度此项投入则排“绿箱”前两位，全部由各邦和中央财政负担。“十二五”期间预算10000亿卢比以上，约占GDP比重8.5%。

3.农业科技研发与推广。我国农业科研及推广资金极少，仅占“绿箱”比重1%左右，农业科技贡献率为35%。而印度投入比例达20%以上，科技贡献率为80%，比我国高出一倍以上。

（四）农产品市场保护和导向比较

1.农产品出口。WTO《农业协定》对发展中国家的出口补贴规定，印度充分加以运用，除出口农产品免税外，还对本国的园艺产品如蔬菜、水果及花卉等，进行运费补贴。而我国在出口方面，则承诺所有农产品均不给予补贴。

2.农产品进口。印度实行高约束性关税，对本国市场或产业有较大影响的农产品关税，提升至WTO所允许最高水平。我国农产品进口，则对一般农产品采取单一关税管理，关税水平大幅降低。另外，还裁除与WTO不符的非关税措施。

我国农业补贴政策的问题主要表现在农业补贴实施较晚，政策目标短期化；覆盖不广，总体支持力度不足；补贴结构不合理，形式种类较少；没有充分利用WTO空间，国内地域性差异大等。另外还有立法缺失和管理体制的问题，导致农业补贴效益低下，制约农业可持续发展。

三、印度农业补贴制度对我国的启示

印度农业补贴制度，保障粮食安全，促进农业转型升级，同时也加重财政负担，一定程度制约了农业的可持续发展。中印同为发展中的农业大国，结合我国实际，以下几个方面应值得借鉴。

（一）建立长期稳定的农业补贴机制，立法保障实施endprint

印度经验表明，支持与保护农业，除长期的良好政策环境外，更重要是稳定的财政资金支持。我国农业基础薄弱，技术应用滞后，且自然灾害频发。在当前以工促农的新阶段，我国经济持续增长，应适度加大对农业的财政补贴规模，促使农民增收和农业同步发展。

我国的农业补贴政策，缺少长期规划安排，具一定程度的随意性。原由在于农业补贴法律不健全，《农业法》、《农技推广法》和《农机促进法》等，原则且笼统。其它涉及农业补贴的法规，基本以各部门《通知》或《意见》形式，缺乏权威严肃性。我国应效仿世界发达国家，加快农业补贴和农业保险的立法建设。在项目分类、资金预算、申请、管理及分配实施等方面，详尽立法，建立长期稳定的补贴机制。

（二）加大一般服务支持力度，优化“绿箱”补贴结构

农业一般服务支持，会改善农村基础设施，促进农业科研及应用，带来本国农业的长期稳定发展。同时可减轻市场扭曲，避免国际贸易摩擦，形成一种良性循环，推动农业转型及现代化进程。

我国农业需补贴的领域较多，需优化“绿箱”结构，提高资金使用效益。在保证必要粮食储备资金的前提下，一是向农业基础设施建设倾斜，我国农业基础设施较差，抗自然灾害能力不高。可借鉴印度经验，全部由省级和中央财政负担。二是增加农业科技及教育投入。使农业科技转化为现实生产力，由资源粗放型向科技集约型转变。三是农业资源休养和生态保护。如新一轮退耕还林还草、湿地恢复、耕地重金属和农业面源污染治理、地表水过度开发和地下水超采治理等。

（三）以价格支持和挂钩补贴为主，充分利用“黄箱”空间

应把“黄箱”价格支持，作为我国粮食安全的重要战略。对粮棉油等大宗农作物，建立灵敏高效的价格支持体系。除粮食主产区的稻谷、小麦和玉米最低收购价外，对其它农产品，应逐步建立目标价格制度。在市场价格过高时，补贴低收入消费者；市场价低于目标价格时，按差价补贴生产者，保证农民收益。鉴于对生产贸易的一定扭曲，应合理确定支持水平，防止与国际市场背离。

鉴于我国尚不具备全面实施脱钩直补的条件，应建立完善与农业投入品、种植面积、产量、收益、资源与环境等相挂钩的直接补贴制度。一方面完善对良种、农资及农机等专项补贴制度，注重由流通环节转向生产者。另一方面，采取“亲环境”的投入品补贴政策，如土壤有机质提升、测土配方和节水灌溉等。契约式机制，引导与农业资源节约、环境保护及食品安全结合。保护生态，促进农业可持续发展。

（四）继续完善农业保险制度，推进市场化导向

相比纯粹商业保险，农业保险具鲜明政策性和非营利性。印度完善的农业保险制度，已成支持农业一项重要举措。我国自2007年始，目前险种涉及种植、养殖及农机等15种，整体广度和深度不及。

我国应进一步加大农业保险支持的力度，增加种类范围，提高中央和省级财政补贴比例。逐步减少产粮大县县级保费补贴，给予家庭农场更多支持。提高稻谷、小麦、玉米保险覆盖和保障水平，扩大畜产品及森林保险范围区域。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政以奖代补予以支持。对农业保险机构，由国家补贴经管费用。免征税赋，建立再保险制度。

（五）支持农业合作社，加快农业组织化进程

我国的小农分散经营模式，难以形成规模化生产。生产和需求脱节，利益得不到保障。这方面可借鉴印度的经验，对农业合作组织，政府不但政策倾斜，还要赋予资金和法律支持。另外鼓励和支持农业合作社之间的交流与协作，进一步推动合作联社的发展。

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