治理现代化科学内涵与标准设定

主持人语

中央电视台著名主持人 栗忠民

近几年来人民论坛在人民日报社关怀下，构建了从理论观点的对话、开放研究、问卷调查、交流互动到传播推广的产业链条，走出了一条主流思想理论期刊创新发展新路。

在新媒体大发展的环境下，传统媒体，尤其是政论性媒体的发行、广告等营收规模都有所下降。大部分传统媒体都采取种种方式自保，“自保”这个词可能不太恰当，但是确实感到了压力。人民论坛没有往下走，而是逆势而上，走智库型全媒体发展道路。《国家治理》周刊即将公开发行，充分展现了人民论坛逆势而上的良好发展势头。

利用今天高峰论坛这个平台，著名专家学者、中国治理创新100佳经验获奖代表汇聚一堂，他们作为各领域思想的领航者和探索者，将与大家进行思想的交流与碰撞。

首届国家治理高峰论坛，主题为治理现代化与文明的跨越。首先有请第一组演讲嘉宾和对话嘉宾，他们是：

中共中央党史研究室副主任 李忠杰

中共中央党校副教育长、教授 韩庆祥

北京大学政治学系主任、教授 燕继荣

美国丹佛大学政治系终身教授 孙晶

人民日报社新闻协调部主任 杜飞进

首先有请李主任演讲。

党的十八届三中全会第一次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的任务和目标。之后，各方面已经做了不少研究。人民论坛一马当先，早在2009年就创办了中国县域治理网，现在又创办了《国家治理》杂志，提供了新的平台。但到目前为止，总的来看，国家治理现代化问题还只是刚刚破题。我们既需要对很多基本范畴作出科学界定，也需要对很多理论问题作出清晰说明，更需要在实践中作出扎实有效的探索和创新。

科学界定国家治理现代化的内涵和标准

建设社会主义，首先要搞清楚什么是社会主义。同样，推进国家治理体系和治理能力现代化，也首先要搞清楚什么是治理和治理体系？什么是国家治理体系和治理能力的现代化？对此，理论界已经有不少论述和表述，在此基础上，还可以作出进一步的梳理和界定。

第一，治理的内涵问题。已经有专家指出，治理不同于统治。这种提示有一定道理。在治理中，每一个人既是被治理者，又是治理参与者。治理，既有统治、管理的意思，但又不同于统治、管理。统治的指向是单向的，主要指向人民、公众或某个群体。而治理的对象是整个国家和社会，它的指向不是单向的，而是双向或多向的。治理的目的不是把人给管死，而是要通过积极的参与、沟通、协调、激励、规范和约束，形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。

第二，治理体系和治理能力的内涵问题。国家治理体系，现在一般说来就是制度体系。这恐怕还不够完整。治理体系，首先包含制度，甚至主要的部分是制度，但又不仅仅是制度，它应该还包括参与治理的各种主体力量、治理的机制和规则、治理的方式方法等等。它是多种主体力量共同参与的整合治理的过程。而所谓国家治理能力，就是掌握和运用这套体系对国家和社会进行治理的能力和水平，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

第三，治理和治理体系的共性与个性问题。这个问题关系到对不同治理体系的认识、评价和我们的选择问题。应该说，治理和治理体系本身是中性的，无论在哪个国家、哪个朝代，不管用不用这个概念，实际上都是客观存在的。但是，不同时期不同国家治理的性质和治理的体系又会有很大的差别，甚至有本质的不同。比如，古希腊雅典民主时期实行的是城邦式民主的治理体系；中国自秦以来到清王朝覆灭，实行的是封建专制主义的治理体系。当代世界，有的实行以法治为基础的治理体系，重视制度、法律在国家治理中的地位和作用，但也有的是实行人治为基础的治理体系，严重忽视制度、法律的地位和作用。不同的治理体系本质上反映着不同类型的文明。建立在不同类型文明基础上的不同治理体系，既有共性、又有个性，对此要作科学的分析和鉴别。

第四，对治理体系的评价问题。治理，当然要讲效能，也要看治理的效果。但治理的效能和效果表现在哪些方面？效能与效果能不能划等号？社会呈现什么样的状态就是治理有效和成功了？什么样的状态就算治理无效甚至失败了？其中，最重要的应该是怎么掌握社会活力和社会稳定的关系。稳定，是至关紧要的指标，不稳定，说明治理有问题；但稳过头，僵化停滞了，也不能说这种效果就是好的。古今中外，很多高度集权的封建专制统治，论治理效能，有的还是很高的，但效果算不算好？不能一概而论。如果残酷压制社会、压制人民，就不能说效果好。尤其不能作为我们今天肯定和效仿的对象。今天，世界上很多国家搞得乱哄哄的，说明效能不行，效果也不好，同样不值得我们学习。所以，治理的效能和效果，既要讲稳定，又要讲活力。

第五，建设什么样的治理体系问题。习近平总书记强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生演化的结果。这个治理体系，有很多长处和优越性，但也有这样那样的问题需要改革和完善。从根本上来说，我们要实行的是体现中国特色社会主义性质的国家治理体系，是要在这个方向之下不断推进国家治理体系和治理能力的现代化。

第六，治理体系和治理能力现代化问题。世界潮流普遍要求实现国家治理的现代化。所以，我们今天提出国家治理问题，既是要健全和完善我们的治理体系，更是要推进国家治理体系和治理能力的现代化。那么，到底什么是国家治理现代化？中国特色的国家治理现代化到底表现在哪里？它们有哪些标准、哪些要求？这还需要深入研究。我认为，大致上，应该包括民主化、法治化、科学化、制度化、规范化、程序化、高效化这样几个基本的要求。它们共同作用所要达到的目标，应该是指整个国家和社会处于既充满活力又比较和谐的状态。总体上，是建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。endprint

正确认识和处理制度与治理及治理体系的关系

全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。无论是推进改革深化，还是推进国家治理现代化，都要科学认识和正确把握这两个目标之间的关系。

第一，制度与治理的关系问题。两者有联系，也有区别。仔细比较，一定程度上可以说：制度是相对固化的，而治理是相对活化的；制度侧重于规范本身，而治理侧重于进行管理；制度侧重于文本载明的约束，而治理侧重于人的主体性活动；制度一般是治理的基础，而治理可能会依赖制度进行，但也有可能不按制度办事而靠主观意志行事；制度的优势要转化为治理的效能，而治理的科学性和有效性也应该建立在科学的制度之上；制度是否科学、合理，要由治理的成效来体现和检验，而治理的成效，首先与制度有关，也可能与人的主体性活动有关。

第二，制度与治理体系的关系问题。现在很多人把治理体系当成制度的集合体，这有一定道理。但治理体系恐怕也不能与制度或制度体系直接划等号。制度是治理体系的主要内容，治理体系应该包括制度在内。现代国家，如果没有制度，就谈不上治理，也谈不上治理体系。但治理体系又不仅仅限于制度，它还应该包括政党、团体、政权机构、公众等治理主体，包括各种治理的方式方法，包括道德、观念、权威等软性规范，包括治理制度赖以运行的保障条件，等等。所以，在一定意义上，治理体系的外延应该比制度更大。

第三，任何制度的长短优劣，归根结底都要看治理的效果。实践是检验真理的唯一标准。制度好不好，检验和评价的标准是什么？既要看制度本身，更要看实践，看治理的实际效果。所以，党的十八届三中全会除了提出国家治理体系和治理能力现代化的命题外，还从多个角度触及到国家治理、政府治理、国际经济治理、社会治理、社区治理、法人治理、环境治理、综合治理、系统治理、依法治理、源头治理等问题。光“治理”这个概念就出现了24次。这表明我们已经更加注意从国家和社会的治理效果来衡量、改进和完善我们的制度。我们努力改进我们的制度，不能空洞地依赖几条抽象的标准，归根到底，应该看治理的成效。

第四，治理效果的好坏，根本上还是取决于制度是否科学和完善。改革开放以来，我们已经认识到并始终强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这个认识来之不易，不能随便忘记了。邓小平同志设想，到2021年建党一百周年的时候，要争取使我们的制度比较成熟和定型。这个目标看来相当紧迫。因此，全面深化改革总目标的第一句话就是“完善和发展中国特色社会主义制度”。习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标。这是两句话组成的一个整体。所以，我们要继续在制度建设上下功夫，同时又要加强治理体系和治理能力的建设，真正把中国特色社会主义的制度优势转化为国家治理的效能。切不可在强调国家治理的同时忽略了最重要、最基础的制度建设。

稳步有序推进国家治理现代化进程

推进国家治理体系和治理能力现代化，实际的抓手到底是什么？应该采取哪些实实在在的措施？到底怎样具体地推进国家治理体系和治理能力现代化？现在的路径和办法恐怕还不是很清晰。弄得不好，就有可能会陷于空谈、空议、空转状态，或者把国家治理又变成一个筐，什么东西都往里面装。对这个问题，我也没有完全想好。这里只从路径上提出几个需要注意的方面：

第一，精心制定各个领域和方面的改革方案，努力创新和完善中国特色社会主义制度。中央已经将十八届三中全会的《决定》分解为一系列项目，多数正在制定方案。我们要通过制定和实施每一个具体方案，对一系列具体的制度和体制进行改革和完善。同时，又注意从全局着眼，做好所有改革方案的统筹协调工作，搞好顶层设计，促使我们的制度从整体上得到健全和完善，争取到2021年形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，为国家治理体系和治理能力现代化打下坚实基础。

第二，以制度建设为基础，稳步有序推进国家治理体系的现代化。围绕着制度的建设、改革和完善，做好各项配套工作，如制定工作规则，梳理和处理制度运行中的各种关系，努力形成良好的政治、经济、文化、社会、生态、党建运行机制。既加强法治建设，又加强道德建设，大力培育中国特色社会主义的核心价值。明确程序，加强规范，着力形成科学的执政机制，改进治国理政的方式方法，不断提高科学执政、民主执政、依法执政的水平。

第三，改善党和国家机构的运行状态，提高广大干部的治理能力。认真思考和回答到底为什么用人、用什么样的人、怎样用人的问题，树立正确的用人导向。真正选拔任用而不是遗忘排斥那些人品优良、能力突出、工作踏实、作风正派、政绩显著的干部。要鼓励人们干实事，而不要鼓励人们拉关系；鼓励人们说真话，而不要鼓励人们说假话；鼓励人们正派做人，而不要鼓励人们趋炎附势阿谀逢迎。要以提高党的执政能力为重点，不断提高各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质和工作本领，不断提高党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力。

第四，鼓励基层探索和创新，调动和发挥广大人民群众参与治理的积极性和创造性。治理和统治的一个根本区别，就是以人民群众为主体，确保广大人民群众参与不同层面的治理。所以，我们要始终坚持人民群众在国家治理中的这种主体地位，正确处理党的领导、人民当家作主、依法治国的关系，切实做到三者的有机统一。稳步有序发展中国特色社会主义民主，特别是完善基层民主自治制度，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，促进社会和谐发展。

责编/袁静 美编/李祥峰endprint