欧盟农业贸易保护制度及其影响分析

郭步尧

欧盟农业贸易保护制度及其影响分析

郭步尧

欧盟农业贸易保护制度缘于欧盟共同的农业政策，其内容包括价格支持、出口补贴及市场准入等方面。从目前来看，欧盟的农业贸易保护制度会在相当长的一段时间内存在，贸易保护与自由贸易并存。但长期推行农业贸易保护制度，对欧盟财政是个巨大的负担，也违背了世界贸易组织规则，损害了其他国家的利益。

欧盟农业 贸易保护 利益集团 WTO规则

始于2001年的世界贸易组织（以下简称WTO）农业多边谈判（多哈回合），按照原定计划，这一轮多边谈判应该在2005年1月之前结束。但是在谈判过程中，各国的分歧太大，农业贸易政策各异，涉及到的农业利益错综复杂，不但涉及到本国农民的利益，还可能会影响到粮食安全，所以未能按照原来的既定时间完成谈判。2008年开始的世界经济大衰退，又使得这场历时多年的谈判一拖再拖，2010年重启谈判，但是直到今天，依然没有结束。

在多哈农业谈判中，由于欧盟各国农业贸易政策及农业发展水平的差异，加之欧盟坚持农业贸易保护立场，设定了许多农业贸易自由化的障碍，使得农业贸易自由化谈判进展缓慢。本文拟通过对欧盟农产品贸易保护制度的政治经济学分析，通过考察其利益集团、政府及相关的国际贸易制度，来剖析欧盟农业贸易政策、立场的根源及影响。

欧盟共同农业政策与多哈农业谈判

欧盟共同农业政策是其农产品贸易保护制度的核心内容，即对欧盟区内的农业生产及贸易提供财政补贴及出口补贴，而且幅度较大，近年来这两种补贴占到了欧盟总预算的40%左右；对进口的农产品加大差价关税，从而限制农产品的进口。这种强大的政府政策来代替市场的调节功能，使得欧盟大量的农产品过剩而亟待出口，有出口补贴支持的出口，带有强烈的倾销嫌疑，损害了WTO第三方国家的利益，大量的出口补贴使欧盟背上了沉重的财政包袱，这些补贴虽然是欧盟支付，但还是来自于各国的财政，对一些农业经济占国内经济比例较少的国家来说是不太公平的。因此，欧盟内部要求改革共同农业政策的呼声也非常强烈，针对这些情形，欧盟委员会对其共同农业政策做了多次调整，尤其是2000年发布的《2000年议程》及2003年推行的农业“自由化改革”但是受制于关系各方错综复杂的利益，改革进程缓慢，10年来进展不大。

虽然欧盟强调农产品贸易自由化改革，但是在多哈谈判的表现与其提倡的贸易自由化政策是不一致的。在2001年开始的农业多边谈判中，欧盟从一开始就主张农业贸易的自由化，向WTO农业委员会提交的谈判建议中，也表示其会履行《农业协议》中的有关承诺，愿意为促进农业自由贸易做出相应的努力，大力推动农业自由贸易进程。但在谈判过程中，涉及到农产品进出口地一些具体问题时，欧盟与其他国家分歧太大，未能完全履行其谈判之前的承诺。

在市场准入方面，欧盟原则上同意给予所有WTO成员国平等机会，但主张以乌拉圭回合谈判的结果来维持进口比例分配，这种维持比例的原则实际上还不是完全的自由贸易，这导致了第三世界国家的强烈反对。在出口方面，欧盟主张农产品的自由竞争，也同意减少各种出口补贴，同时也要求第三方同样减少补贴，在减少补贴的比例上没能与其他国家达成一致。在国内支持方面，欧盟内部难以达成一致，欧盟各国农业政策差异较大，像法国主张扩大国内支持，荷兰主张减少国内支持，欧盟只好在两者之间权衡，强调对农民直接支持的重要，且继续推动“蓝箱”和“绿箱”措施。欧盟的这几个方面的立场，在多哈谈判中，与美国、G20及一些发展中国家发生严重冲突，欧盟坚持自己的立场，不肯轻易让步，致使谈判屡屡失败。欧盟农业贸易自由化改革进程缓慢，确实发人深省。

欧盟推行农业贸易保护制度的根源

欧盟之所以在多哈谈判中态度左右摇摆，与其政治体制机制有很大关系。欧盟的贸易政策涉及到多方利益，决策也来自于多个层面，包括欧盟机构、成员国政府及国家贸易制度。在这三个要素中，各种利益集团活跃，任何一次决策都必须兼顾到各方利益，各方在决策中进行充分政治、经济上的博弈，下文分述之。

欧盟机构。在政策动议及谈判方面，欧盟委员会是欧洲的统一代表者。虽然欧盟各国也是WTO的成员国，但是各国并不派代表参加谈判。而代表欧盟参加谈判与制定政策的是欧盟部长会议，并确定谈判目标，提出谈判建议的是欧盟理事会的133委员会，在整个谈判中政策的执行都由该委员会负责，其是欧盟委员会的代理人。133委员会由各成员国的贸易官员组成，这些人代表的是本国的利益。在欧盟委员会进行贸易政策动议审议过程中，他们会向其所在国进行咨询，获知本国政府的立场。欧盟的贸易总司通过对133委员会意见的汇总，来评估各国对欧盟委员会政策动议的意愿强弱。但是，133委员会不能直接修改欧盟委员会的动议，如果不同意该动议，需要大多数成员国政府的支持，还需要欧洲议会的同意。

在理论上，欧盟各成员国在地位上是平等的，但是由于其经济、政治的影响差异，一些较大的成员国影响力更大。成员大国甚至要求133委员会密切监视欧盟委员会的动向，由此导致了欧盟委员会在谈判过程中不得不因受影响而随时改变立场。欧洲理事会是最高的决策机构，欧盟在WTO谈判中要随时接受理事会的指令。但是理事会各个成员国之间的利益存在一定冲突，只能采用内部协调的办法来解决问题，而各国的协商时间较长。在多哈谈判中，欧盟的立场就受到了法国、比利时、西班牙、希腊等农业发达国家的影响，时任法国总统的萨科奇甚至发出威胁，如欧盟没有顾及到法国的利益，其将拒绝签署协议。正是这样的政治机制，导致欧盟内部一时难以达成统一，延缓了谈判的进程。

成员国。欧盟是主权国家的组织，其独特而复杂的决策机构及权力分配方式，导致了政治决策的漫长及程序的复杂，成员国之间的利益关系同样是复杂的，各国的政治制度及经济结构的不同，必然也会影响各国的态度。

政治体制的影响是存在的。欧盟各成员国的政治体制的不同，在政治结构及议事规则上存在差异，比如，国会与政府的关系，反对党与执政党的关系。这些均会影响政治决策的进度及效率，还会影响到决策的执行，不同利益集团之间存在着广泛的博弈。

经济结构也是影响成员国立场的重要因素，甚至可以说是最主要的。WTO谈判本身就是一个经济问题，各国的经济制度及经济结构形式的差异，尤其是农业在经济体系中的地位不同，势必会影响到各国政府的决策。像荷兰、英国要求欧盟在多哈回合谈判中保持开放的灵活性，但是法国、西班牙等国家强烈反对，原因何在？不同的经济结构决定了各国不同的经济利益。在法国、西班牙这些农业发达的国家，农民的选票在一定程度上对国家的政治起到很大的决定作用，任何党派的领导人要想赢得大选，必须考虑到农民的利益。

各成员国的经济及政治的综合实力也是一个重要的决定因素。虽然在规则上，各国不分大小，地位平等。但是国际组织一向就是大国进行政治经济博弈的舞台，欧盟的贸易决策体系完全体现了这一游戏规则。像法国，作为欧洲农业最为发达的国家，其利用其发达的农业组织对欧盟委员会决策经常施加影响。但如德国是世界工业大国，对农业的决策与法国明显不同，在关税同盟中受益最大。

农业利益集团。在欧盟中影响力最大的农业利益集团是“欧盟农民组织联盟”（COPA）。COPA是欧盟中建立最早的，也是世界上最大的农民利益代表组织。该组织成立于1958年9月6日，其成员包括欧盟国家在内的60个农民组织，还包括非欧盟成员的欧洲国家的36个农业合作组织，如冰岛、瑞士等国家，代表了欧洲农民的广泛利益。该联盟作为一个国际组织，有着较为完备的组织体系，最高机构是理事会，还有主席团等执行机构及各类协调组织与专门委员会。理事会是最高的决策机关，由各成员国派出一名自己国内的农业组织的主席担任永久性的代表。另外，欧盟农业合作联盟（COGECA）的主席、欧洲青年农场主理事会主席、COPA妇女委员会主席也参加COPA会议。①理事会每两个月召开一次会议，对主要的农业问题做出决议，主席团会议每一个月召开一次，是具体的执行机构，执行理事会的决议。主席团下设各种专业协调委员会，审查各种农业问题的动议。除此之外，还要50对个专业的工作组，负责向理事会提出各种议案，多数是涉及到农民利益、贸易政策等，该组织庞大的影响力，对欧盟农业贸易决策有着不可忽视的影响，每到欧盟委员会就农业问题、农业贸易召开会议的时候，该组织经常派出人员列席会议。

此外，各成员国的农业利益集团也会通过本国政府对欧盟决策施加影响，将自己的利益需求反映给各国政府，各国政府指令本国常驻欧盟代表对欧盟决策施加压力。法国农业发达，各种农民及农业组织遍布全国，这些机构代表了农民及农场主的利益，受到法国政府的高度重视，多哈谈判之所以久拖不决，与法国农业集团的影响有很大的关系。②各国的农业利益集团在欧盟决策过程中不断向欧盟“农业政策及贸易委员会”游说，在布鲁塞尔的欧盟总部门口，每天都有各种农业利益集团的代表出现，通过召开记者会、电视、报纸等各种渠道向欧盟施压，甚至有很多国家的农业利益集团直接在布鲁塞尔设立分支机构，长期对欧盟农业政策及贸易委员会的官员游说。

国际贸易制度。共同农业政策是农业贸易的重要内容，虽然欧盟对共同农业政策做了一定程度的自由化改革，但改革的过程还是举步维艰的。1986年的乌拉圭回合的谈判首次将农产品贸易纳入到多边贸易体系中，试图解决世界农业贸易过程中的贸易保护，经过长期的马拉松式的谈判，很多的国家都放开了贸易保护，给予各国平等的市场准入机会，像美国、墨西哥等国。但是一直以来由于共同农业政策的存在加之其各成员国农业政策及经济发展的差异，导致在农业贸易的多边谈判中，市场准入、出口补贴及国内支持等问题的立场，无法在共同农业政策上作出妥协而达成一致，致使欧盟在国际贸易屡受农业贸易保护主义的指责。③

如前文所述，1992年，欧共体理事会通过了共同农业政策的改革决议，对共同农业政策进行实质性的改革。改革的内容是适当减少出口补贴，干预农产品价格的下调，改变价格支持政策及优化农业生产结构，这几种措施是乌拉圭回合谈判的结果。在乌拉圭回合达成的《农业协议》实施后，欧盟委员会于1999年颁布了《2000年议程》，对其共同的农业政策实行进一步的改革，继续推动出口补贴的下调，确实取得了一些成效，但在多哈谈判中，欧盟承诺继续推动农业贸易自由化改革的，可惜过去十多年来，欧盟的改革力度不大，主要是内部利益多元化所致，在未来的道路上，还存在着众多不可预知的因素。

欧盟农业贸易保护制度的影响

从目前来看，欧盟的农业贸易保护制度会在相当长的一段时间内存在，贸易保护与自由贸易并存。但长期推行农业贸易保护制度，对欧盟财政是个巨大的负担，也违背了WTO规则，损害了其他国家的利益。具体而言，欧盟农业贸易保护制度的影响包括以下几个方面：

第一，欧盟农业贸易制度总体上呈现的是自由主义和保护主义并存的局面。作为世贸组织的成员，欧盟必须履行承诺，积极开放市场，促进农产品贸易的自由化；但同时，欧盟作为一个国际组织，内部权力结构复杂，利益格局多元，各成员国、欧盟机构及农业利益集团之间存在着广泛的博弈，贸易自由主义进展缓慢。而且，在未来相当长的时间内，贸易保护制度还是存在的，贸易自由主义改革涉及到的利益众多，取决于各成员对贸易自由主义的承载力，各成员国农业部门的自由贸易主义政策的承载力以及各种势力之间的政治博弈。因此在目前的背景下，不能奢望欧盟能够在贸易自由主义上做多大的让步。在未来的发展中，欧盟农业贸易保护制度在自由主义道路上能够发展多远，取决于以下几个因素：

各成员国政府的立场与政策。欧洲各国在农业贸易的立场上差异较大，政策各不相同。成员国政府的立场和态度在很大程度上受制于农民的利益，农业集团的利益，还受制于各党派的斗争。

各国的经济状况。虽然欧盟推行的价格补贴及贸易财政补贴是由欧盟支付，但是各国财政还是按照比例上缴给欧盟委员会，所以各国财政状况能否支持是一个重要的因素。

WTO成员的压力。欧盟长期推行贸易保护制度会招致WTO成员国的强烈反对，损害了WTO的自由贸易规则，也损害了其他国家的农业利益，美国、G20成员一直在给欧盟施压。

第二，就价格支持及出口补贴而言，欧盟能够在多大的程度上提供支持。近几年来，整个世界范围内的经济危机及金融危机给欧洲带来了较大的冲击，欧盟及欧盟各国的财政状况堪忧，一直以来，欧盟推行的农业贸易保护制度发放给农民的出口补贴及价格补贴占到欧盟经费预算的40%左右，对欧盟来说是沉重的负担，削减价格支持成为必然。

长期以来，由于农民受到价格支持及出口补贴的支持，农民不惜以环境代价来获取农业的收益，但是毕竟地少，只能在单位面积内尽量提高农产品的产量，最后大量的化肥农药在不断使用，致使欧洲多条河流富氧化，蓝藻大量的繁殖，对环境造成了一定的破坏。④而且，在农业耕作模式上也做了一定的改变，转基因技术在欧洲推广较早，荷兰是最早允许农民使用转基因种子的国家，对食品安全及生物的多样性造成了一定程度的破坏。

第三，就市场准入而言，欧盟农业一直是处在保护的地位，就现在来看，竞争力较大，但是一旦失去了保护政策，推行贸易自由主义，欧洲的农产品必然会在国际市场上失去竞争力。推行贸易自由主义是必然的趋势，贸易保护显然不能永远存续下去。否则，这种长期的不对等的贸易地位违背了WTO的根本宗旨，也损害了其他国家的利益，从根本上看，不利于世界贸易的发展和经济进步。对欧洲而言，贸易自由主义的改革不失为农业改革的一个契机，从长远来看，会给农民带来利益，但是短期的阵痛是不可避免的。

（作者单位：海南大学应用科技学院；本文系2011年海南大学青年基金科研项目“海南国际旅游岛生态保护法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：qnjj1108）

【注释】

①李勤昌：“欧盟农产品贸易保护制度的政治经济学分析”，《国际贸易问题研究》，2010年第3期。

②吴喜梅：“论欧盟农业补贴政策的价值取向”，《东岳论丛》，2013年第4期。

③李凤梅：“发达国家农业补贴立法及其经验借鉴”，《人民论坛》，2014年20期。

④吴侨玲，乔乐本：“欧盟农业生产者补贴的效应分析及对我国的启示”，《农业经济》，2012年第3期。

责编/丰家卫（实习）

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