广东省初中公共财政资源配置问题研究*——基于全国与三省经费面板数据的比较分析

张海水

（张海水：上海新世纪人力资源研究所 上海 200233责任编辑：张海新）

义务教育公平，是教育公平的重要组成部分，同时，因义务教育的公共产品属性特点，义务教育公平最为民众所关切，也成为解决我国教育公平的首要任务。因全国各省区之间经济发展水平的不一致、义务教育经费管理财权与事权重心更多的是在省级及以下政府部门等原因，我国省区之间义务教育公平的实践与理论研究从某种程度上来看显得较为复杂、可操作性差，甚至从某种程度上而言，显得“不切实际”。这些困境，使得更多研究者将义务教育公平的实践与研究转向了经济发展水平、文化、财政体制、教育管理体制等相近或较为统一的省区内部之间，特别是省内县际之间的义务教育公平。曾满超等人在“我国义务教育资源利用及配置不均衡的研究”中也证明“生均支出的不平等主要是省内不平等；省内不平等主要是县间不平等，县内城乡差别所占分额较小”。〔1〕义务教育公平包含软件投入、硬件投入的公平，两者均离不开教育经费，其要义与核心指标是能反映政府投入倾向与力度的公共财政经费投入，也即公共财政资源配置。公共财政资源配置包含配置的“量”与“质”，其中“量”主要指生均投入值的多少，“质”主要指生均投入值在城乡之间、城市内部地区之间、乡村内部地区之间的差异情况。广东省是我国经济发展水平较高的省份，同时也是经济发展较不平衡的省份之一。田志磊、袁连生〔2〕曾以事业费城乡差异、初中生均事业费城乡差异、小学专任教师学历城乡差异、初中专任教师学历城乡差异等四个指标来构建城乡义务教育公平指数，并得出2007年广东省在31个省区中排名倒数第一。为此，从公共财政资源配置的角度，对这一经济发展水平较高且不平衡省份的初中教育情况进行研究，就具有重要的政策意义与借鉴价值。本文选择反映公共财政资源配置“量”与“质”的指标分别主要是生均公共财政预算教育支出值、区域内生均公共财政预算教育支出值最高20%的平均值与最低20%的平均值之间的倍率；选择的比较对象是全国平均水平与经济和教育发展水平相当的山东、江苏、浙江三省的情况。

一、广东省初中公共财政资源配置量的进展与问题

（一）广东省初中公共财政资源配置量的进展

1995-2010年间，广东省城乡合计初中生均公共财政预算教育支出值由800元〔3〕上升为5000元，增幅为5.0倍；其中城市由700元上升为8300元，增幅为8.3倍；乡村由800元上升为3300元，增幅为3.3倍。

（二）广东省初中公共财政资源配置量的问题

1.广东省城市与乡村生均公共财政预算教育支出值增速的严重不协调，拉大了两值之间的差距。如表1所示，1995-2010年间，城市生均公共财政预算教育支出值的增幅为8.3倍，远高于乡村的3.3倍，两值之间的差值由1995年的相近拉大为2010年前者是后者的2.3倍。

表1 1995-2010年广东省初中生均公共财政预算教育支出值变化情况 单位：千元

2.广东省初中生均公共财政预算教育支出值增幅过低。1995-2010年间，广东省初中生均公共财政预算教育支出值增幅为5.0倍，该值远低于全国平均 （10.8倍）、山东 （15.5倍）、 江苏（15.8倍）、 浙江 （16.3倍）。

表2 1995-2010年全国及广东、山东、江苏、浙江四省初中生均公共财政预算教育支出值增幅情况

3.广东省初中生均公共财政预算教育支出值处于较低水平。以2010年为例，广东省初中生均教育支出值为4900元，低于全国平均水平 （6000元），更远低于山东 （6900元）、江苏 （9800元）、浙江 （11500元）；其中乡村初中生均教育支出值为3200元，远低于全国平均水平 （5300元）、山东 （6500元）、江苏 （8600元）、 浙江（10700元）。 造成广东省初中生均教育支出值在全国处于较低水平的主要原因是广东省初中生均公共财政预算教育支出值在全国处于较低水平。2010年广东省初中生均公共财政预算教育支出值为3700元，远低于全国平均水平 （5000元）、山东 （6100元）、江苏 （8100元）、浙江 （8300元）；其中广东省乡村初中生均公共财政预算教育支出值为2600元，仅为全国平均水平 （4600元）的57%，是浙江 （7900元）的33%。

表3 2010年全国及广东、山东、江苏、浙江四省初中教育经费情况 单位：千元

二、广东省初中公共财政资源均衡配置的进展及问题

教育的公共财政资源均衡配置，涉及公共财政资源在城市内部之间、乡村内部之间及城乡之间教育的配置。

（一）广东省公共财政资源均衡配置的进展

1.全部初中学校之间。广东省城乡合计初中生均公共财政预算教育支出值最高20%县的平均值与最低20%县的平均值之间的倍率，由1995年的5.6倍上升为2010年的7.0倍；其中生均公共财政预算教育事业费支出值最高20%县的平均值与最低20%县的平均值之间的倍率由1995年的5.1倍上升为2010年的6.2倍。

表4 1995-2010年广东省城乡合计初中生均公共财政经费均衡配置情况 单位：倍

2.城市初中学校之间。广东省城市初中生均公共财政预算教育支出值最高20%的平均值与最低20%的平均值之间的倍率，在1995-2010年间波动很大，其中2011年高达11倍，2010年回落到1995年的8.0倍左右水平；生均公共财政预算教育事业费支出值最高20%的平均值与最低20%的平均值之间的倍率由1995年的6.1倍上升为2010年的6.9倍。

表5 1995-2010年广东省城市初中生均公共财政经费均衡配置情况 单位：倍

3.乡村初中学校之间。广东省乡村初中生均公共财政预算教育支出值最高20%的平均值与最低20%的平均值之间的倍率，在1995-2010年间出现较大波动，其中2000年达到7.9倍，2010年回落到3.4倍；生均公共财政预算教育事业费支出值最高20%的平均值与最低20%的平均值之间的倍率由1995年的3.9倍下降为2010年的3.1倍。

表6 1995-2010年广东省农村初中生均公共财政经费均衡配置情况 单位：倍

4.城市与乡村初中学校之间。选择的指标是不同年份城市与乡村初中生均公共财政预算教育支出值的平均值，并比较二者之间的倍率与差值。从表7可以看出：1995年，城市与乡村的生均公共财政预算教育支出几乎一致；2005年，两者之间的倍率高达2.8倍；2010年两者之间的倍率为2.4倍，城市生均公共财政预算教育支出值高出乡村预算支出3520元。

表7 1995-2010年间广东省城市与乡村生均公共财政预算教育支出值及比较 单位：千元

（二）公共财政资源均衡配置的问题

1995-2010年间，广东省初中公共财政资源均衡配置取得了一定的成绩，如农村初中之间的生均公共财政预算教育支出之间的差距缩小较为明显等，但也存在如下主要问题：

1.广东省城市初中之间生均公共财政预算教育支出值的均衡未取得进展。1995年广东省城市初中生均公共财政预算教育支出值最高20%的平均值与最低20%的平均值之间的倍率为7.9倍，2010年为8.0倍，未取得进展。在此期间，全国该倍率缩小了0.2倍，江苏缩小了0.3倍，浙江缩小了0.3倍。虽然山东该倍率上升了0.2倍，但属于低倍率小幅上升，不同于广东的高倍率小幅上升。

表8 1995年与2010年全国及广东、山东、江苏、浙江四省城市初中生均公共财政预算教育支出值均衡配置进展情况 单位：倍

2.目前，广东省初中生均公共财政预算教育支出值的均衡程度在全国处于较差水平。以2010年为例，广东省城乡初中合计、城市初中、乡村初中的生均公共财政预算教育支出值最高20%的平均值与最低20%的平均值之间的倍率分别为7.0倍、8.0倍、3.4倍，相应地高于全国平均、山东、江苏、浙江。如广东城市初中生均公共财政预算教育支出值最高20%的平均值与最低20%的平均值之间的倍率是8.0倍，而山东为3.2倍，浙江更低为2.1倍。

3.广东省公共财政资源在城市初中与乡村初中之间配置很不均衡。以2010年为例，广东省城市初中生均公共财政预算教育支出值是乡村的2.4倍，高于全国平均水平 （1.4倍）与其它三省 （山东省该倍率仅为1.1倍，即政府公共财政预算内教育投入在城市初中与乡村初中之间相当）；广东省城市初中生均公共财政预算教育支出值高于乡村3500元，该差值高于全国与其它三省城市初中与乡村初中生均公共财政预算教育支出值之间的差值。

表9 2010年全国及广东、山东、江苏、浙江四省初中生均公共财政预算教育支出值均衡配置情况 单位：倍

表10 2010年全国及广东、山东、江苏、浙江四省城市与乡村初中生均公共财政预算教育支出值比较情况 单位：千元

三、广东省初中公共财政资源配置问题的对策思考

广东省初中公共财政资源配置存在城市与乡村政府公共财政资源配置量较低、配置量进展较慢，且配置量在城市初中内部之间、乡村初中内部之间及城乡初中之间的不均衡程度较大，特别是城市初中内部之间与城乡初中之间不均衡程度有扩大趋势等问题。在此形势下，本研究认为广东省可从如下几点做出努力：

（一）适度扩大教育总投入，特别是财政性教育投入，并重点向义务教育倾斜

尽管中央政府提出全国财政性教育经费支出占国内生产总值 （GDP）的比例要达到4%且地方财政也要努力实现这一目标的要求，但考虑到经济发达地区已有的教育发展水平、经济总规模及非财政性教育经费的比重较高等因素，部分教育与经济发达地区该比例可在4%以下。王蓉的研究也证实“关于 ‘4%政策目标’，目前的核心问题是其落实机制，特别是促使各级政府共同加大教育投入的问题……，需要谨慎对待那些将此全国性目标简单地分解到各级地方政府的建议”。〔4〕从表11可以看出，广东省与山东、江苏、浙江等省的教育总投入占GDP的比重、地方财政性教育投入占GDP的比重均相当。然而，结合表12可以看出，广东省财政性教育经费投入义务教育的比重相对其他三省而言，处于偏低状态。考虑到其他三省现有义务教育，特别是初中教育中政府的投入量及均衡度较之广东省要高，在此情形下，有必要适度扩大广东省的教育总投入占GDP的比重，特别是财政性教育总投入占GDP的比重，并重点投入经费薄弱的初中阶段教育。

表11 2011年广东、山东、江苏、浙江四省教育经费占GDP的比重情况 单位：%

表12 2011年广东、山东、江苏、浙江四省义务教育财政性教育经费占财政性教育总经费的比重情况

（二）本着首要保公共产品的基本供给原则，调整政府财政在义务教育与非义务教育之间的分配结构

表13显示：2010年广东省地方本科生均公共财政预算教育支出值为12300元，高于全国平均 （8900元）及其它三省的水平；生均财政预算教育支出值占生均教育总支出值的比例为57.2%，高出全国平均水平近6个百分点，也高于其它三省。2010年广东省地方专科生均公共财政预算教育支出值为11300元，高出全国平均水平5100元，也远高于其它三省水平；生均公共财政预算教育支值占生均教育总支值的比例为57.4%，高出全国平均近10个百分点，高出浙江近15个百分点。可以看出，广东各级政府财政对高等教育的投入力度要高于全国平均与教育和经济发展相当的山东、江苏、浙江等省份的水平。高等教育是准公共产品，其教育成本应本着谁受益谁承担的原则进行分担，并采取多元方式筹款办学。高等教育的受益体主要是个人、政府及企业，其中个人与企业受益占有一定比重，应更多地承担相应的成本。与此同时，作为公共产品的义务教育“处于教育结构中最基础最薄弱的环节，是提升国民整体素质的关键，具有巨大的社会效益，因此，在教育经费有限的情况下，应不断优化教育资金的分配结构，将财政性教育经费资源重点投向义务教育，从而保障广大社会成员能够享受到最基本的教育服务”。〔5〕而对准公共产品的高等教育，政府对其有限投入应置于优先保让义务教育财政基本充足、均衡供给之后。

表13 2010年广东、山东、江苏、浙江四省地方本科与地方专科生均支出情况 单位：千元

（三）加快政府财政体制与义务教育财政体制改革，强化政府财政统筹义务教育均衡发展的效益

“在 ‘分级办学、分级管理’的义务教育管理体制下，义务教育作为地方政府提供的地方公共物品，其城乡差异直接取决于政府管理体制，尤其是政府财政体制。在城乡经济发展差异短期内难以大幅度缩小的情况下，缩小城乡义务教育发展差异、促进城乡义务教育公平的根本在于改革政府财政体制和义务教育财政体制。合理调整省、市、县三级政府的财政收支分配，增加省和县的财政支出比例，减少地市本级财政支出比例，实行省直管县的财政体制，加大省级政府统筹义务教育经费的力度，对于缩小城乡间的教育发展差异有着重要的意义。”〔6〕

另外，省级政府应将缩小县 （区）间义务教育拨款和办学条件差距作为推进教育公平的重点任务，从省情出发做好规划，落实重大举措，保障2020年相关目标的实现。为尽快提升低于本省平均水平的县 （区）义务教育生均经费，省级教育主管部门应结合本地区经济发展水平和教育发展状况，制定义务教育生均经费拨款基本标准，部分困难县 （区）的教育经费缺口由省财政予以补足。本着弱势补偿与有限的经费资源应向贫困地区和困难群体倾斜的原则，在省级政府统筹之下，各级政府应着重解决本地区义务教育经费短缺的区域或学校。

鼓励和引导经济、教育发达的市、区、县，从财力、人力、物力等多方面对口支援贫困地区教育工作，缩小贫困地区和发达地区间义务教育的差距。

注释：

〔1〕曾满超，丁延庆.中国义务教育资源利用及配置不均衡研究 〔J〕.教育与经济，2005 （2）：34-40.

〔2〕〔6〕田志磊，袁连生.地区间城乡义务教育公平差异研究 〔C〕.2010年中国教育经济学学术年会论文集.

〔3〕本研究中的经费数据部分来自历年 《中国教育经费统计年鉴》（中国统计出版社），部分由上海市教育科学研究院智力所提供。

〔4〕王蓉，杨建芳.中国地方政府教育财政支出行为实证研究〔J〕.北京大学学报：哲学社会科学版，2008（4）128-137.

〔5〕冯学军.中国义务教育财政投入不均衡问题研究 〔D〕.辽宁大学博士论文，2013.