对中国矿山环境恢复治理保证金制度建设的思考

陈丽新

摘 要：生态环境是一种有价的资源，应该用经济手段督促矿产资源开发者履行矿山地质环境恢复和治理的义务。从经济学的角度及借鉴发达国家在矿山环境治理方面取得的成功经验，提出中国的矿山环境恢复治理保证金制度的模式的对策建议。

关键词：矿山环境；治理；经济手段

中图分类号：F124.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）28-0208-03

一、矿山地质环境治理呼唤保证金制度

长期以来，由于在矿产资源开发利用中忽视环境保护，中国矿山环境不断恶化，土地破坏、水生态平衡失调日益突出，“三废”污染严重，泥石流、地面塌陷等地质灾害频繁发生。已对群众的生存环境和可持续发展构成威胁，如何改善矿山环境、建设绿色生态矿山，如何发展循环经济、实现资源开发与环境保护统一协调，已成为矿业可持续发展亟待解决的重要问题。

解决矿山环境问题是一项复杂的系统工程，需要从不同层次、不同角度，运用科学的理论，采取先进的方法来开展这项工作。切实搞好矿山环境保护与治理，必须从根本上解决矿山开发与环境保护相统一的问题，强化企业对矿山环境的保护意识和责任意识。特别是国家及各级政府应给予矿山企业优惠政策；建立一部统一完整的矿山环境法规，使矿山环境得到有效保护和监管；建立政府引导、市场运作、企业主导的投入机制，多元化吸收资金，鼓励企业、个人等社会资金以及国外资金投资于矿山环境治理工作。

中国现行的《矿产资源法》对矿山环境保护方面的规定还不够详细，缺乏可操作性。在管理体制上，矿产资源开发分散在十多个部门管理，职责交叉，互相推诿，使采矿引起的塌陷、崩塌、滑坡和泥石流等地质环境问题和地质灾害几乎形成管理真空。按照《地质灾害防治条例》规定的“谁破坏，谁治理”原则，采矿权人、探矿权人应对其采矿、探矿活动造成的矿山环境破坏承担恢复治理责任，但这种原则性的规定缺少必要的措施和制度来保证。例如河北省1998年在全国率先出台了《河北省地质环境管理条例》，将矿山地质环境调查、评价，矿山地质环境恢复治理，征收矿山地质环境恢复治理补偿费等作为重要内容写进了地方性法规。但是，由于缺乏国家基本法对矿山地质环境方面的管理规定，行业部门之间的职责难以理顺，矿山地质环境保护的管理职能到位难度仍然较大[1]。

生态环境是一种有价的资源，应该用经济手段督促矿产资源开发者履行矿山环境恢复和治理的义务，而目前的矿山环境管理最薄弱的就是缺乏有效的手段来约束采矿权人自觉履行矿山环境治理义务。特别是一些大型矿山企业开采历史长，对地质环境的破坏尤为严重，诱发了一系列的地质灾害。这类矿山在开办时没有预留矿山环境恢复资金，在生产中也未提留用于矿山环境恢复费用，长期以来此类问题一般由政府来解决，不利于调动矿山企业保护矿山环境的积极性；而且，矿山关闭后，采矿权灭失，采矿权人更不会主动履行矿山环境治理义务，容易形成新的历史遗留问题，形成恶性循环。因此在全国建立和推行矿山环境治理恢复保证金制度势在必行。矿山环境恢复治理保证金就是为了保证采矿权人在采矿过程中合理开采矿产资源、保护矿山环境，在闭坑、停办、关闭矿山后，做好矿山环境恢复治理、地质灾害防治等工作应缴纳的备用治理费或质保金。

二、建立矿山环境恢复治理保证金制度的经济学基础

经济学认为，外部性externality是某种经济交易所产生的成本或利益，这种成本或利益落在第三方身上而交易者没有考虑到。外部性的存在，无论是外在成本还是外在利益，都是市场失灵的一个来源。在存在外部性时，政府可以采用两种可能的行动来实现更有效的资源配置。其一是建立和实行私有产权制度，其二是对引起外在成本的活动征税，而对引起外在利益的活动给予补贴。

矿山企业在开采矿产资源前，要向国土资源部门申请采矿权，国土资源部门批准同意后，矿山企业才能够从事矿产资源开采工作，国家收取各种税费，体现了所有者权益，这个过程是一种交易关系。矿山企业的经营对象也是交易的对象——矿产资源，而矿山环境是与矿产资源捆绑在一起的资源，矿山企业在开采矿产资源时，不可避免地破坏矿山环境。但是，矿山企业在开采矿产资源时，并没有将矿山环境资源纳入到企业运营成本中，矿山企业的经济行为所引发的环境问题转嫁给了他人和社会，这不符合市场经济规则。事实上，矿山企业已经在开采矿产资源的同时，使用了矿山环境资源，从而产生了外部性问题。所以要运用经济手段对矿山企业进行监督，促使企业运营过程中产生的经济外部性内部化。矿山环境恢复治理保证金制度很好地解决了矿山环境影响的外部性问题[2]。

三、国内外实施矿山环境恢复治理保证金制度的地区成效显著

保证金制度是确保被破坏的矿山环境得以按照环境保护及复垦要求进行恢复的基本保证。实施矿山环境保证金制度，矿山企业对矿山环境保护工作就会更加积极主动。

近年来，云南、广东、黑龙江、浙江、宁夏、江苏、山东、河北等省相继发布实施了有关矿山环境保护方面的规定，推行了矿山环境恢复保证金制度，促进了地方矿业的健康发展，为建立全国统一的矿山环境恢复治理保证金制度奠定了良好的基础。

云南的滇西兰坪、鹤庆、下关、祥云等县采选矿山企业通过建立矿山环境恢复保证金制度，矿山环境治理的力度不断加大，矿山环境有了明显的改观。变“谁破坏、谁治理”为“谁破坏、谁负经济责任”，向矿山企业收取矿山环境恢复保证金，再组织专人治理等措施，矿山环境与企业经济利益直接挂钩。如云南地矿资源股份有限公司北衙分公司加大科技投入，一次性投入200万元，改建环保设施，解决了黄金生产排放尾液中氰化物污染的问题；同时在采矿方法上采取向式水平充填法，减少废矿石对环境的影响。兰坪县政府及其主管部门对兰坪铅锌矿区的采矿秩序进行了大规模整顿，实现了“一矿、一证、一主体”，采矿秩序和矿山环境明显好转。大理下关的滇西水泥厂，投入1 500万元用于生产工艺的改进和矿山、厂区的绿化，由于综合利用采矿和工业废渣达到30%以上，得到了国家优惠政策的支持，减免了1 842万元税金。endprint

国外对矿山环境的管理，无论从法律制度上还是监督管理体制上，都已经比较完善。许多国家按照“污染者付费”原则建立了保证金制度，以确保采矿权人履行矿地恢复义务。许多国家的管理实践表明，矿业项目都有特定的寿命期，矿业活动结束后的环境恢复是矿山环境管理中一个突出问题，仅仅规定矿业经营者的矿地恢复义务是不够的，还必须采取一定的保证措施。在一些发达国家如美国、加拿大、澳大利亚、法国等，为了确保矿业履行其恢复义务，普遍实现了保证金制度。矿业经营者为履行矿地恢复义务，必须按政府规定的数量和时间提交保证金。如果企业按规定履行了矿地恢复义务，政府将退还保证金；否则，政府可以动用这笔资金进行矿地恢复工作。美国一些州规定，在采矿许可证得到批准但尚未正式颁发以前，申请人先缴纳复垦保证金，保证金数额根据许可证批准的复垦要求确定。可因各采矿区的地理、地质、水文、植被的不同而有差异，其数额由管理机关决定。保证金在采矿者不履行复垦计划时用来支付复垦作业的费用。

四、矿山环境恢复治理保证金制度模式探索

（一）关于保证金的收取依据

矿山环境恢复治理保证金可以是矿山企业出，可以是金融机构为其担保，也可以是个人。依据《担保法》，债务人将一定数额的金钱交付债权人作保证金，当债务人不履行债务时，债权人有权以保证金抵偿，当债务人履行债务时，债权人应将保证金如数退还。所以，一旦矿山企业没有履行其应尽的义务，没有恢复治理或者恢复治理不达标，就可以启动矿山企业缴纳的保证金来开展矿山环境的恢复治理工作。如果矿山企业很好地履行了其应尽的义务，较好地完成了矿山环境恢复治理工作，那么该矿山企业缴纳的矿山环境恢复治理保证金在规定的时限内（比如6个月到一年，因为矿山环境恢复治理的成果要在一段时间以后才能表现出来）本息全部返还给矿山企业。

土地复垦费的收取是依据《土地复垦规定》第二条规定的。土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。第三条规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人。根据《土地复垦规定》，由于矿产资源开采、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设过程中造成的土地破坏，依据“谁破坏，谁复垦”的原则，需要相关的企业和个人出资进行土地复垦。

（二）关于保证金的收缴标准

矿山生产对环境的破坏程度与矿区面积、矿种、矿产资源开采方式、矿区的地质、地貌、水文和植被等因素密切相关，因此，保证金收缴标准的确定应充分考虑这些因素。

目前国内外收缴标准的确定大致有两种：一种是根据矿区面积来确定，另一种是根据矿种来确定。在实际运作中这两种方式各有利弊：第一种方式操作比较简便，但对于不同的矿种对矿山环境造成的破坏程度不同这一点考虑不够充分；第二种方式体现了不同矿种开采造成的环境破坏程度不同，但是在矿种复杂而保证金制度又刚刚建立的情况下，具体操作难度很大。

鉴于以上情况和中国矿山现状，可以考虑根据以下方式确定保证金的收缴标准：保证金的收缴总额=采矿许可证登记面积×单位面积缴纳标准×影响系数。其中，影响系数根据矿种、矿产资源开采方式和矿山的地质、地貌、水文、植被等情况来确定。

（三）关于保证金的收取方式

保证金的收取一般有一次性收取和分期收取两种。一次性收取通常是在矿山建设时，根据矿山企业的征地范围，开采区影响范围和未来可能造成的生态环境影响，估算出未来矿山环境恢复治理的费用，作为矿山投资的一部分，交给经政府主管部门指定的金融机构管理，在矿山企业进行恢复治理合格后，连本带利返还给矿山企业。一次性收取方式的优点是保障程度高，保证金的收取比较可靠，对（下转218页）（上接209页）政府管理而言比较简单。缺点是一次性收取的保证金在估算上难以确定一个准确合理的数据，对矿山企业来讲，扩大了基建投资，长时期有一大笔资金抵押在银行，影响资金周转，增加了生产成本。

分期收取的方式，是在矿山生产时期定期收取用于矿山环境恢复治理的资金，存入指定的金融机构，待矿山环境恢复治理达标后，连本带利返还给矿山企业。这种方式的优点是对矿山企业的压力小，不会因一次性拿出一大笔资金而造成投资过大、资金积压。缺点是保证金收取时间过长，如遇变故，矿山企业不能如期履行环境恢复治理的承诺，有可能导致保证金收取金额不足，不能满足环境恢复治理的资金需求。

从中国目前的情况来看，建议对采矿许可证有效期短的小型矿山，采用一次性收取保证金的方式，因为这类矿山需缴纳的保证金数额不大，采矿权人负担起来难度不大，也可以促使采矿权人积极开展矿山环境恢复治理工作，同时减少矿山开采过程中弃矿现象的发生。

对于采矿许可证有效期长的大型矿山来讲，需要缴纳的保证金数额巨大，矿山一次性缴纳比较困难，因此，可采用分期缴纳的方式。分期缴纳保证金可以采取以下形式，即将采矿许可证登记的矿山面积划分为不同的区域，如首采区、次采区等，首次缴纳的保证金数额根据首采区的面积来确定。当首采区开采完毕后，由国土资源管理部门会同其他部门对矿山环境恢复治理工作进行验收，如验收合格，矿山企业可进入次采区继续开采，首次缴纳的保证金可作为次采区矿山环境恢复治理的备用金，不需要再缴纳其他的保证金。如验收不合格，矿山企业应继续对矿山环境进行恢复治理，达不到验收标准前，不得进入次采区进行开采，如一定要进行开采的，需要缴纳次采区矿山环境恢复治理保证金。

参考文献：

[1] 唐恒.中国矿山生态环境与保护现状[J].内蒙古环境保护，2006，（1）：12-16.

[2] 罗剑.浅议矿区生态环境治理[J].广东土地科学，2005，（2）：27-28.

[责任编辑 安世友]endprint