完善高校院系二级财务管理的对策建议

季东

摘 要：高等教育改革的深入促使各高校内部已经或正在尝试实行院系二级财务管理制度。对高校现行的财务管理体制进行分析，阐述实行院系二级财务管理的必要性，指出二级财务管理中存在的弊端，提出完善二级财务管理的对策建议。

关键词：二级财务管理；资源节约型高校；分权管理

中图分类号：F230 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）28-0142-03

近年来，随着高等教育体制改革的不断深入，使得各高校的招生规模不断扩张。为了应对这种快速膨胀的办学规模，适应高校发展的新的需求，很多高校已经或正在尝试施行以院系为实体的二级财务管理制度。院系二级财务管理制度是学校根据院系所承担的教学、科研、服务社会的任务，下放部分财务管理权，对学校下达的经费预算和教育资源进行自主的统筹安排，校级财务部门通过对各院系编制的年度预算、决算的控制进而达到对学校经费总量的控制，该制度的实施能够更好地调动各院系理财的积极性和主动性[1]。从目前的情况看，尽管很多高校都建立了二级财务管理制度，但与之相配套的各种制度还有待完善。因此，建立完善的高校二级财务管理制度，成为目前高校财务管理工作中一个亟待解决的问题。

一、现行高校财务管理制度分析

目前，中国高校财务管理制度主要有以下两种模式：一是集权管理模式，二是分权管理模式，二者均存在不足。

1.集权管理模式。集权的财务管理制度主要出现在高校资金不足，筹集资金能力有限的情况。其优点是：有利于高校集中现有的财力，统筹运作，完成学校急需解决的问题。它可依据高校年初工作计划，来落实各二级院系经费额度的配置，从而确保高校的发展不会偏离既定的发展轨道。但集权的财务管理制度的重心过分侧重于财务集权，在一定程度上抑制了各二级院系的创造性和积极性的发挥。在这种体制下，高校把各种对外的经济活动都收拢到校级财务部门，统得过死，管得过细，不利于各二级院系自我发展能力的激发。随着高校办学自主权的不断加大，校际之间的竞争会愈演愈烈。在集权的财务管理制度下，各二级院系所举办的各类培训都需经过学校批准，所有培训收入都需上缴，这样做的后果是各二级院系会逐渐失去开拓教育市场的积极性，无法快速回应教育市场的需求，丧失发展的机会[2]。

2.分权管理模式。分权管理模式是对集权管理模式的补充和修正。高校在下放财务管理权限至各二级院系过程中，大多采用“包干使用，超支不补，结余留用”的原则，优点是对各二级院系的整体利益予以充分关照，有利于激发其工作的积极性；缺点是削弱学校的底蕴和校际间的竞争力，使得高校有限的财力更加分散。此种体制下，校级财务部门与各院系财务机构的行政隶属关系是分开的，二级财务机构在日常工作中具有双重身份，行政管理归口于所在院系，而校级财务部门只负责对其进行业务指导。身份的双重性会导致二级财务机构在日常工作中受到其所在院系的制约，进而会弱化校级财务部门对二级院系财务的监管，易造成分级管理部门各自为政，损害学校整体经济利益。同时，学校财务管理权的下放，造成办学经费分散到各二级院系，会导致学校财务整体财力不足，易形成“穷学校，富院系”的不利局面，对学校整体财务资源的统一调配产生不利影响。各院系在经费使用上只偏重本部门利益，不利于学校整体发展。

二、高校实行院系二级财务管理的必要性

1.适应高校财务管理和办学条件新形势的必然要求。高校办学规模的不断扩张及发展，使得高校的财务管理尤其是院系二级财务管理工作呈现出多样化的特点，以院系为管理实体的校、院二级财务管理体制由此登上了高校改革的前沿。在此模式下，院系作为学校内部相对独立的管理实体，自身拥有教研和行政事务的管理权。建立责、权、利相统一的二级财务管理体系，充分体现“责任与利益”、“事权与财权”一致的原则。由此，在当前市场经济条件下，建立与高校快速发展相适应的二级财务管理体制，是高校发展的必然抉择。

2.提高经费使用效益，建立财务管理新体制的现实需求。在集权管理模式下，学院经费全部控制在校级财务部门，各项收支均由校级财务统一核算和管理，各二级院系缺少财务自主权。虽然各二级部门每年都在编制预算，但大多缺乏节约意识和成本效益观念，在年末会出现突击花钱的现象，而一些真正需要用钱的项目，如学科建设经费、课程建设经费等得不到经费支持。这种财务管理体制，降低了学校经费的使用效益，也无法满足高校财务管理科学化的要求。所以，在坚持“量入为出”原则的基础上，建立分权的财务管理模式，能够使各二级院系在经费使用时自觉树立节约意识和责任意识，同时还可理顺校、院二者的财务关系，推进高校财务管理科学化的进程。

3.落实科学发展观，构建资源节约型高校的迫切需要。建设资源节约型高校，是高校落实科学发展观、响应保护环境和节约资源政策的一项艰巨任务。高校在集权模式下，各项经费的支出都是由校级财务部门掌控，与各二级院系没有直接的关系，导致浪费现象时有发生。但在实施院系二级财务管理后，由于学院办公、实验能耗以及教学经费由其自行列支，会直接影响其可支配经费的数额。借此可进一步督促二级院系提高各项公用经费的使用效益，杜绝浪费现象发生。因此，实行二级财务管理是高校落实科学发展观，构建资源节约型学校的现实举措[3]。

三、高校实行院系二级财务管理现存的弊端分析

由于高校资金来源渠道和金额逐年增加，使得二级院系年度内可供支配的资金数额不断上升，支出项目及金额也在不断增加。目前，各高校针对二级财务管理制定的内控制度还有待完善，缺乏责任追究机制，致使部分二级院系出现业务招待费、劳务费等支出占部门经费支出比例较大等不合理现象。

1.院系二级财务管理制度不健全，存在薄弱环节。院系二级财务管理制度，实质上是在学校统筹财务收支和教育资源配置下，各院系对学校下达的经费预算和配置的资源进行自主安排使用。目前，学校一级的财务各项规章制度尚算完善，但在逐步下放财权过程中，院系二级财务管理的内部控制制度却未成型，使得学校对二级院系创收收入与经费支出的实际控制乏力，缺乏行之有效的动态监控机制。endprint

2.预算编制不科学，执行不得力。首先，编制的依据不科学。在预算编制过程中，校级财务部门只是依据年度经费预算总额，再结合各院系教学工作量和师生人数等确定经费预算额度，很少考虑各院系的具体工作任务和年度发展规划；其次，预算执行不得力。很多高校只是控制各二级院系年度预算总额，忽视了各分类支出项目的监管，造成支出串项使用的情况时有发生，且预算制定过程并未邀请各院系参与论证，导致预算执行过程易受各院系抵触，得不到有效执行。

3.二级院系的创收管理制度不健全。在对待二级院系创收、支出核算的管理办法上，校级财务部门一般只关注二级院系上缴给学校创收收入和学校的经费支出。对于给二级院系留用的创收收入和支出结余如何使用，目前还鲜有有效的管理办法。对于一些参与创收的院系，因没有校级财务人员参与创收和收费的核算管理，这部分收入在使用上易形成暗箱操作。此外，创收收入和经费能否合理、安全的使用，还取决于部门领导抵制诱惑的自制力和自身道德品质[4]。

4.经费支出的真实性难以核查。大部分高校在实行院系二级财务管理时，都会依据财务制度的规定和学校发展的实际情况，针对二级院系的经费支出在项目上进行明确的界定，对能够报销的票据提出了具体的要求。但在实际工作中，出于某种原因，二级院系在受限的经济业务发生时，经常张冠李戴，填写不受限制的费用发票；有些院系出于避税的目的，把人员经费开支转化为公用经费开支，四处张罗票据报销，然后把报销得到的现金分发到个人；有些院系用假名造表发放现金或再用作其他开支，随意性非常大。目前，校级财务部门只能对二级院系报销的票据进行表面化的审核，或对其预算经费进行总量控制，不能针对经济业务的全程进行监控，支出的真实性难以核查，监督难度加大。

四、完善高校院系二级财务管理对策

鉴于上述问题，笔者提出如下对策建议。

1.健全院系二级财务管理制度。健全的二级财务管理制度是顺利开展二级财务工作的有力保障。高校应以财政部2012年2月颁布的《事业单位财务规则》为指导，以新《事业单位会计制度》为依据，遵循明晰性和可操作性原则，结合各院系的实际情况，制定出具体的二级院系财务管理制度。首先，要明晰各二级院系的权限和应承担的责任，使其财务工作有法可依，有章可循，确保二级财务管理体制的顺利运行；其次，严格执行高校新会计制度。各院系要在校财务部门的指导下，结合自身实际，制定可行的财务管理办法，对院系经费的使用情况进行有效的监管。

2.科学编制并严格执行二级财务预算。预算管理是财务管理的一个重要组成部分，高校应科学编制二级部门预算并严格控制预算支出。首先，在明确各二级院系权责关系和学校统一领导的基础上，根据“事权与财权相结合”的原则，由学校和各二级院系分级管理预算；其次，年初，二级院系要根据各自的教学任务和部门发展规划，编制本级预算。编制好年度财务预算要经院系领导班子讨论通过后上报财务部门，经校级财务部门论证后核定，由学校领导班子审批后实施；再次，预算一经审批通过，不得随意突破或改变，保证预算的权威性和严肃性；第四，二级财务管理部门还应负责运用预算手段控制财务开支，保证各种收支的合法性，制约非预算事项的发生。

3.制定二级院系创收留用经费的分配程序。对于年末剩余留用的创收收入和剩余经费中可由二级院系支配的部分，可根据各自部门的实际情况制定分配方案。此方案的分配标准应由各二级院系的职工大会审议通过。笔者以为，分配标准应分为以下几个方面：第一，在年末能由二级院系开支的金额中，按一定比例提取一部分资金，用于弥补今后暂时没有创收收入时的部门各项开支；第二，提取一定比例的资金，用于年末教职工的福利支出；第三，提取一定比例的资金，用于奖励本年度在教学、科研等方面的突出贡献者；第四，提取以上资金后的剩余部分，应按一定标准进行二次分配。

4.确立二级院系经费运行机制。为了提高工作效率，减轻各二级院系财务核算的工作量，各二级院系的所有财务会计事项应集中到校级财务部门办理，二级院系不设置财务机构，根据需要设立专职财务联络员。财务联络员主要负责：就院系的财务工作与校财务部门沟通联系；登记院系预算指标的明细账及收支的辅助账；具体办理院系的经费预算、用款计划申请和日常报销等。二级院系要对相关业务的真实性负责。各项支出要取得合法的收据，不得虚报冒领，不得以领代报；必须按照学校批复的预算经费方案额度、范围控制，不得超预算列支或无预算列支；购买固定资产，应在每年9月份以后向学校提出申请，学校在下一年度安排资金后，由省财政部门统一进行政府招标采购，不得先购买再办理控购手续；接受捐赠的经费必须按照资助人的意愿开支。

5.加大财务规章制度宣传力度，提高财务联络员的素质。二级财务管理体制能否顺利实施，最关键的是二级院系的财务联络员。高校各院系应根据本部门财务人员的实际情况，有计划、分层次和分内容进行在职培训和会计继续教育培训，尤其是要对他们进行职业道德教育，从思想上摒除违规、违纪的根基，提高财务联络员的业务素质。

参考文献：

[1] 吴燕波.试析加强高校二级财务管理[J].现代商业，2012，（8）：220-221.

[2] 张友昌.关于高等学校二级财务管理的几个问题[J].高校后勤研究，2011，（2）：27-28.

[3] 沈向阳.高校二级学院财务管理方法探析[J].中国乡镇企业会计，2010，（7）：67-68.

[4] 孙宏伟.加强高校二级财务管理刍议[J].管理学家，2011，（6）：96-97.

[责任编辑 吴明宇]endprint

2.预算编制不科学，执行不得力。首先，编制的依据不科学。在预算编制过程中，校级财务部门只是依据年度经费预算总额，再结合各院系教学工作量和师生人数等确定经费预算额度，很少考虑各院系的具体工作任务和年度发展规划；其次，预算执行不得力。很多高校只是控制各二级院系年度预算总额，忽视了各分类支出项目的监管，造成支出串项使用的情况时有发生，且预算制定过程并未邀请各院系参与论证，导致预算执行过程易受各院系抵触，得不到有效执行。

3.二级院系的创收管理制度不健全。在对待二级院系创收、支出核算的管理办法上，校级财务部门一般只关注二级院系上缴给学校创收收入和学校的经费支出。对于给二级院系留用的创收收入和支出结余如何使用，目前还鲜有有效的管理办法。对于一些参与创收的院系，因没有校级财务人员参与创收和收费的核算管理，这部分收入在使用上易形成暗箱操作。此外，创收收入和经费能否合理、安全的使用，还取决于部门领导抵制诱惑的自制力和自身道德品质[4]。

4.经费支出的真实性难以核查。大部分高校在实行院系二级财务管理时，都会依据财务制度的规定和学校发展的实际情况，针对二级院系的经费支出在项目上进行明确的界定，对能够报销的票据提出了具体的要求。但在实际工作中，出于某种原因，二级院系在受限的经济业务发生时，经常张冠李戴，填写不受限制的费用发票；有些院系出于避税的目的，把人员经费开支转化为公用经费开支，四处张罗票据报销，然后把报销得到的现金分发到个人；有些院系用假名造表发放现金或再用作其他开支，随意性非常大。目前，校级财务部门只能对二级院系报销的票据进行表面化的审核，或对其预算经费进行总量控制，不能针对经济业务的全程进行监控，支出的真实性难以核查，监督难度加大。

四、完善高校院系二级财务管理对策

鉴于上述问题，笔者提出如下对策建议。

1.健全院系二级财务管理制度。健全的二级财务管理制度是顺利开展二级财务工作的有力保障。高校应以财政部2012年2月颁布的《事业单位财务规则》为指导，以新《事业单位会计制度》为依据，遵循明晰性和可操作性原则，结合各院系的实际情况，制定出具体的二级院系财务管理制度。首先，要明晰各二级院系的权限和应承担的责任，使其财务工作有法可依，有章可循，确保二级财务管理体制的顺利运行；其次，严格执行高校新会计制度。各院系要在校财务部门的指导下，结合自身实际，制定可行的财务管理办法，对院系经费的使用情况进行有效的监管。

2.科学编制并严格执行二级财务预算。预算管理是财务管理的一个重要组成部分，高校应科学编制二级部门预算并严格控制预算支出。首先，在明确各二级院系权责关系和学校统一领导的基础上，根据“事权与财权相结合”的原则，由学校和各二级院系分级管理预算；其次，年初，二级院系要根据各自的教学任务和部门发展规划，编制本级预算。编制好年度财务预算要经院系领导班子讨论通过后上报财务部门，经校级财务部门论证后核定，由学校领导班子审批后实施；再次，预算一经审批通过，不得随意突破或改变，保证预算的权威性和严肃性；第四，二级财务管理部门还应负责运用预算手段控制财务开支，保证各种收支的合法性，制约非预算事项的发生。

3.制定二级院系创收留用经费的分配程序。对于年末剩余留用的创收收入和剩余经费中可由二级院系支配的部分，可根据各自部门的实际情况制定分配方案。此方案的分配标准应由各二级院系的职工大会审议通过。笔者以为，分配标准应分为以下几个方面：第一，在年末能由二级院系开支的金额中，按一定比例提取一部分资金，用于弥补今后暂时没有创收收入时的部门各项开支；第二，提取一定比例的资金，用于年末教职工的福利支出；第三，提取一定比例的资金，用于奖励本年度在教学、科研等方面的突出贡献者；第四，提取以上资金后的剩余部分，应按一定标准进行二次分配。

4.确立二级院系经费运行机制。为了提高工作效率，减轻各二级院系财务核算的工作量，各二级院系的所有财务会计事项应集中到校级财务部门办理，二级院系不设置财务机构，根据需要设立专职财务联络员。财务联络员主要负责：就院系的财务工作与校财务部门沟通联系；登记院系预算指标的明细账及收支的辅助账；具体办理院系的经费预算、用款计划申请和日常报销等。二级院系要对相关业务的真实性负责。各项支出要取得合法的收据，不得虚报冒领，不得以领代报；必须按照学校批复的预算经费方案额度、范围控制，不得超预算列支或无预算列支；购买固定资产，应在每年9月份以后向学校提出申请，学校在下一年度安排资金后，由省财政部门统一进行政府招标采购，不得先购买再办理控购手续；接受捐赠的经费必须按照资助人的意愿开支。

5.加大财务规章制度宣传力度，提高财务联络员的素质。二级财务管理体制能否顺利实施，最关键的是二级院系的财务联络员。高校各院系应根据本部门财务人员的实际情况，有计划、分层次和分内容进行在职培训和会计继续教育培训，尤其是要对他们进行职业道德教育，从思想上摒除违规、违纪的根基，提高财务联络员的业务素质。

参考文献：

[1] 吴燕波.试析加强高校二级财务管理[J].现代商业，2012，（8）：220-221.

[2] 张友昌.关于高等学校二级财务管理的几个问题[J].高校后勤研究，2011，（2）：27-28.

[3] 沈向阳.高校二级学院财务管理方法探析[J].中国乡镇企业会计，2010，（7）：67-68.

[4] 孙宏伟.加强高校二级财务管理刍议[J].管理学家，2011，（6）：96-97.

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2.预算编制不科学，执行不得力。首先，编制的依据不科学。在预算编制过程中，校级财务部门只是依据年度经费预算总额，再结合各院系教学工作量和师生人数等确定经费预算额度，很少考虑各院系的具体工作任务和年度发展规划；其次，预算执行不得力。很多高校只是控制各二级院系年度预算总额，忽视了各分类支出项目的监管，造成支出串项使用的情况时有发生，且预算制定过程并未邀请各院系参与论证，导致预算执行过程易受各院系抵触，得不到有效执行。

3.二级院系的创收管理制度不健全。在对待二级院系创收、支出核算的管理办法上，校级财务部门一般只关注二级院系上缴给学校创收收入和学校的经费支出。对于给二级院系留用的创收收入和支出结余如何使用，目前还鲜有有效的管理办法。对于一些参与创收的院系，因没有校级财务人员参与创收和收费的核算管理，这部分收入在使用上易形成暗箱操作。此外，创收收入和经费能否合理、安全的使用，还取决于部门领导抵制诱惑的自制力和自身道德品质[4]。

4.经费支出的真实性难以核查。大部分高校在实行院系二级财务管理时，都会依据财务制度的规定和学校发展的实际情况，针对二级院系的经费支出在项目上进行明确的界定，对能够报销的票据提出了具体的要求。但在实际工作中，出于某种原因，二级院系在受限的经济业务发生时，经常张冠李戴，填写不受限制的费用发票；有些院系出于避税的目的，把人员经费开支转化为公用经费开支，四处张罗票据报销，然后把报销得到的现金分发到个人；有些院系用假名造表发放现金或再用作其他开支，随意性非常大。目前，校级财务部门只能对二级院系报销的票据进行表面化的审核，或对其预算经费进行总量控制，不能针对经济业务的全程进行监控，支出的真实性难以核查，监督难度加大。

四、完善高校院系二级财务管理对策

鉴于上述问题，笔者提出如下对策建议。

1.健全院系二级财务管理制度。健全的二级财务管理制度是顺利开展二级财务工作的有力保障。高校应以财政部2012年2月颁布的《事业单位财务规则》为指导，以新《事业单位会计制度》为依据，遵循明晰性和可操作性原则，结合各院系的实际情况，制定出具体的二级院系财务管理制度。首先，要明晰各二级院系的权限和应承担的责任，使其财务工作有法可依，有章可循，确保二级财务管理体制的顺利运行；其次，严格执行高校新会计制度。各院系要在校财务部门的指导下，结合自身实际，制定可行的财务管理办法，对院系经费的使用情况进行有效的监管。

2.科学编制并严格执行二级财务预算。预算管理是财务管理的一个重要组成部分，高校应科学编制二级部门预算并严格控制预算支出。首先，在明确各二级院系权责关系和学校统一领导的基础上，根据“事权与财权相结合”的原则，由学校和各二级院系分级管理预算；其次，年初，二级院系要根据各自的教学任务和部门发展规划，编制本级预算。编制好年度财务预算要经院系领导班子讨论通过后上报财务部门，经校级财务部门论证后核定，由学校领导班子审批后实施；再次，预算一经审批通过，不得随意突破或改变，保证预算的权威性和严肃性；第四，二级财务管理部门还应负责运用预算手段控制财务开支，保证各种收支的合法性，制约非预算事项的发生。

3.制定二级院系创收留用经费的分配程序。对于年末剩余留用的创收收入和剩余经费中可由二级院系支配的部分，可根据各自部门的实际情况制定分配方案。此方案的分配标准应由各二级院系的职工大会审议通过。笔者以为，分配标准应分为以下几个方面：第一，在年末能由二级院系开支的金额中，按一定比例提取一部分资金，用于弥补今后暂时没有创收收入时的部门各项开支；第二，提取一定比例的资金，用于年末教职工的福利支出；第三，提取一定比例的资金，用于奖励本年度在教学、科研等方面的突出贡献者；第四，提取以上资金后的剩余部分，应按一定标准进行二次分配。

4.确立二级院系经费运行机制。为了提高工作效率，减轻各二级院系财务核算的工作量，各二级院系的所有财务会计事项应集中到校级财务部门办理，二级院系不设置财务机构，根据需要设立专职财务联络员。财务联络员主要负责：就院系的财务工作与校财务部门沟通联系；登记院系预算指标的明细账及收支的辅助账；具体办理院系的经费预算、用款计划申请和日常报销等。二级院系要对相关业务的真实性负责。各项支出要取得合法的收据，不得虚报冒领，不得以领代报；必须按照学校批复的预算经费方案额度、范围控制，不得超预算列支或无预算列支；购买固定资产，应在每年9月份以后向学校提出申请，学校在下一年度安排资金后，由省财政部门统一进行政府招标采购，不得先购买再办理控购手续；接受捐赠的经费必须按照资助人的意愿开支。

5.加大财务规章制度宣传力度，提高财务联络员的素质。二级财务管理体制能否顺利实施，最关键的是二级院系的财务联络员。高校各院系应根据本部门财务人员的实际情况，有计划、分层次和分内容进行在职培训和会计继续教育培训，尤其是要对他们进行职业道德教育，从思想上摒除违规、违纪的根基，提高财务联络员的业务素质。

参考文献：

[1] 吴燕波.试析加强高校二级财务管理[J].现代商业，2012，（8）：220-221.

[2] 张友昌.关于高等学校二级财务管理的几个问题[J].高校后勤研究，2011，（2）：27-28.

[3] 沈向阳.高校二级学院财务管理方法探析[J].中国乡镇企业会计，2010，（7）：67-68.

[4] 孙宏伟.加强高校二级财务管理刍议[J].管理学家，2011，（6）：96-97.

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