浅析小区违法建筑的成因、危害及解决对策

李思权

摘 要：随着建筑行业的蓬勃发展，违法建筑问题也日益凸显。如何从根源发现问题、分析问题和解决问题，是学界亟待解决的难题。面对目前所存在的对违章建筑的处理而产生的各种问题，可以从违法建筑层出不穷的根源处找到解决的途径。

关键词：违章建筑；成因；危害；对策

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）28-0313-02

一、违法建筑的现状

违法建筑，是指不具有规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证，未依法履行相关证照审核手续而建造的建筑物和构筑物。由于历史原因，上海积存了相当数量的违法建筑。随着房价上升、经济利益驱动，违法搭建势头有增无减，特别是在部分高档住宅小区和别墅区出现了大面积违法搭建的情况。1999 年，针对妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和妨碍市容景观（“4个妨碍”）的违法建筑，颁布了《上海市拆除违法建筑若干规定》，对拆违主体和程序做出了具体规定，为本市有效开展拆违工作提供了法规保障。2009 年 6 月通过了《上海市拆除违法建筑若干规定（修订）》（以下简称《规定》），力求进一步推动依法行政，改善和维护城市环境质量。

《规定》正式施行以来，截至 2010 年 12 月 5 日，上海市各区（县）住房保障和房屋管理局共直接立案查处违法案件 3 554 件，其中违法搭建立案 2 419 件，占总量的68% ；市住房保障和房屋管理局执法部门受理的信访复查案件中，有 58% 也与违法搭建有关。2010 年全市拆除违法建筑 4 百万平方米，区（县）房管部门共做出相关行政处罚一千余次，有力推动了以“清洁、优美、和谐、有序”为主题的 2010 上海世博会的举行。

二、违法建筑的成因

1.法律意识淡薄。有些市民守法意识较差，对法律严肃性认识程度不足，认为在自己房屋上，花自己的钱搭建个什么无需办理什么手续，同时受从众心理和法不责众思维的影响，缺乏了自我约束。

2.公共意识较弱。民众维权意识强、公共意识弱的问题一定程度存在，出于利益驱动、追求生活享受等目的，明知禁止却不惜违反国家法律和侵害公共利益。

3.监管不够到位。从目前的情况看，有关职能部门监管的主要精力都放在店外经营、流动摊点、乱贴乱画等影响市容的各类违法违章行为查处上，外加管的事情多，人力不足等因素，面对小街小巷、住宅小区、社区等非重点部位的巡查监督不够，致使相对隐蔽的小区违建不能被及时发现。有些物业服务企业，为顺利管理小区事务，对一些违法建设行为视而不见，对小区的违建监管也不尽职，不能第一时间发现、劝阻、报告违法建设行为。

4.法律手段缺乏。从法的层面，现行法律法规赋予的手段措施还远不能满足现行违建查处工作的需要，包括对当事人的处罚力度及强制措施权的赋予等，小区违建由于所处位置特殊，普遍存在发现难、查处难、执行难等棘手问题，法律手段的缺乏更是使小区违建的处理常常徘徊在非法和低效的矛盾中，很大程度上影响了小区违建治理的效力。

三、违章建筑的分类

1.违背规划型，即没有获得城市总体规划、建设用地规划、建设工程规划的审批或者超出规划审批的范围建设而成的建筑，包括擅自占用已规划的公共用地进行建设。

2.不当施工型，即未取得施工许可而进行施工或者虽有施工许可但未按照许可范围进行施工的建筑。

3.临建超期型，即在审批所规定的存续期届满后仍不拆除的一切临时性建筑物和构筑物。

4.非法用地型，即没有获得国有土地使用权，或者违反土地用途管理制度而建的建筑物。

5.擅自搭建型，即在已有的建筑物基础上未经审批而搭建附属设施，或擅自改变建筑物的正常结构或者通常使用功能而形成的建筑。

6.其他类型，即在用地、选址、设计、施工、管理等方面违反规划、建筑和土地管理等规范性法律文件以外的其他规定，对社会公共利益造成损害的建筑物或设施。

四、违章建筑的危害

1.影响城市对外形象。违章建筑的无序管理和高强度开发，造成城市建设的杂乱无章，不能达到统一部署、统一规划的要求。严重影响了城市的市容市貌，损害城市环境和对外形象，对城区的环境、生态环境、治安环境、社会环境以及投资环境都带来了严重的威胁。而且大量违法建筑消耗了过多的土地等资源，从而降低居住的生活质量。

2.社会治安难度增加，威胁人民群众的生命安全。一方面，违章建筑的发展，给当地的流动人口及治安管理工作造成极大的混乱。建筑所在地往往也是违法犯罪等社会问题和隐患滋生的源头，给政府的社会治安等行政管理工作带来极大的挑战。另一方面，在建筑房屋的过程中，所购材料和工程质量很难得到保障。因此严重地威胁到地区人民群众和违建者本身的生命财产安全。通过媒体我们可以了解到不少关于建筑过程中质量问题造成的悲剧。

3.违反城乡规划，造成国家经济损失。违法建筑一般密集存在于增值潜力大、商业价值高的地块，严重妨碍了城市化进程的顺利进行，扰乱了规划管理的正常秩序。从城市化的发展进程来看，一处违法建筑就是一处大的障碍。不仅增加工程的拆迁量、耽误工期，而且还会大大增加城市化建设进程的拆迁成本，从而进一步加大城市化建设的资金压力。违法建筑的存在不仅仅阻碍了城市化的发展进程，而且最终影响到的是普通老百姓的利益。

五、整治违章搭建的措施与解决对策

1.加大执法力度，从小区规划入手，统筹考虑，杜绝违章搭建的滋生空间。一方面要加大对违法建筑初期的查处，对发现的各类违章建筑应立即采取措施，从严查处，该拆的坚决拆，绝不手软。部门之间的职责要进一步明确，执法过程必须做到公平、公正、公开、透明，有法可依，违法必究，执法必严。不办人情案、关系案，无论谁违法都应一视同仁，认真接受老百姓的监督检查。另一方面，要把“管理等于执法，执法等于处罚，处罚等于罚款”这一观念摆脱，坚持处罚和教育相结合的原则，在纠正违法行为与实施处罚之前，要加强宣传教育，使违法者认清自己的违法行为，并真正从内心深处接受教育。房地产开发企业、物业管理公司要把握住宅建设和房屋装饰的发展趋势，从方便和优化居民的实际生活需要出发，在规划、设计、建设时应充分考虑房屋的结构、空间、采光、通风、绿化及厨房、卫生等生活设施布局的合理性、实用性、舒适性。

2.加大宣传力度，加强物业管理，避免违章搭建的产生。通过电视、广播、报刊等各种媒体的宣传，充分利用好法律法规政策的宣传和引导，加强乡镇主要领导的法律、法规意识。通过拆除违章建筑的典型案例的报道进一步提高老百姓的法律意识，从而减少或避免违法建设人因违法而导致的损失，客观上消除了执法对立，搞好干群关系。在居住小区中对违章搭建的管理是一项艰巨而复杂的任务，对环境影响很大，涉及到各方面的经济利益。要做好这项工作，必须充分发挥各方面的积极性，特别是街道居委会、社区民警、业委会和物业管理公司的作用，实施小区统一管理。街道居委会在开展文明小区创建过程中，应向居民多宣传违章搭建的破坏性和环境保护的重要意义。物业管理公司要加强管理，在小区巡视时及时发现违章搭建和违章装修行为，并坚决制止。对拒不纠正违章搭建的当事人应及时向有关职能部门反映。同时，房地产管理部门对物业管理公司理应提出管理要求，按照《上海市居住物业小区经理管理办法》和《小区经理记分标准》，对物业管理公司利用管理职权擅自搭建、占用绿化、改变公共设施用途，或发现业主和使用人有违法搭建行为未予劝阻制止的小区经理进行记分处理，督促物业管理公司行使管理职责。

3.完善法律法规保障体系。为了有效遏制违章建筑的搭建现象，使违法者无利可图，城乡规划法规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，限期改正，处建设和工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价的百分之十以下的罚款。城乡规划主管部门做出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设和或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。城乡规划法的制定，为城管部门强制拆除违规建筑提供有力的法律保障。

4.对新搭建和老违章处理要区别对待。对老违章建筑的处理要疏堵结合，视各种不同情况区别对待，可以结合文明小区创建、违章小区整治和旧区改造，逐步进行根除。对新的搭建要坚持予以制止，发现一起、制止一起、处理一起。但在处理过程中应视不同情况区别对待。如擅自进行屋顶升高、房屋加层、改建、扩建建筑物和构筑物以及改变建筑物主体承重结构的大修工程等，这些属于应申领建筑工程执照而未申领执照进行的违章搭建和违章建筑，应由规划管理部门进行处罚；又如在天井内搭建，房屋内破坏承重结构等擅自在房屋内及附属设施搭建的，属违反《住宅物业管理规定》，由房产管理部门进行处罚；对正在实施违法搭建的，房产管理部门应当责令立即停止施工，可以暂扣施工工具、材料；拒不改正的，可以组织代为改正，代为改正费用由当事人承担。

六、结语

违章建筑现象屡禁不止，其原因表现在许多方面，在未明确处理方法的建筑情况下，政府兼顾城市建设的同时还要注意保护违章建筑当事人的合法权益，保障社会基层群众的基本生活条件，体现政府对群众的关心，这种种的一切，都要求法律法规制度和社会保障体系的完善。

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[责任编辑 陈 鹤]