中国地方政府性债务困局分析及解决途径

赵耀煌

摘要：2008年以来，全球性经济危机蔓延，我国的外部经济环境恶化，出口对经济的拉动效应减弱。为应对经济增速放缓的压力，地方政府大量举债增加支出，使地方政府性债务规模不断增加，并在债务管理中出现了大量问题。本文着重分析了中国地方政府性债务的现状及其根源，并试着提出一些合理化建议，希望对控制我国地方政府性债务有一定的借鉴作用。

关键词：地方政府性债务 根源 解决途径

一、地方政府性债务概况

根据中国审计署2013年12月30日发布的审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108，859.17亿元，负有担保责任的债务26，655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43，393.72 亿元。2013年度，地方政府的本级财政收入为68，969.00亿元，即便不考虑担保等或有负债，仅政府直接由偿还责任的债务就达当年财政收入的158%，偿债风险不言自明。

从支出结构看，已支出的政府负有偿还责任的10.89万亿元债务中，用于基础性、公益性项目的支出为8.78万亿元，占87%。其中，除用于土地收储的债务形成了大量土地储备资产；用于轨道交通等市政建设和交通运输设施建设的债务，项目回收周期较长，项目收入难以保障债务本息的归还。

从政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17，780.84亿元、48，434.61亿元、39，573.60亿元和3，070.12亿元，县级及以下地方政府债务规模占地方债务总数的39%，鉴于其财政收入规模较小，稳定性较差，这部分债务的到期兑付风险更大。

二、地方政府性债务形成的根源

从审计情况看，我国地方政府性债务最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债。至1996年底，全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。至2010年底，除54个县区没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务。这说明，地方政府性债务是多年累积形成的，虽一定程度上与应对国际金融危机有关，但其产生的体制性因素主要有以下几方面：

（一）地方政府财政收支的失衡

1994年的分税制改革重新划分了中央和地方的税源范围，这使中央取得更大的财源的同时也造成了地方政府税收渠道大幅收窄，税源收入大减。与之相对的是，地方政府仍然需要承担大量的公共事务支出，导致地方政府财政严重失衡。

2007-2013年全国及地方财政收支情况 单位：亿元

[年度＼&全国财政总收入＼&地方财政收入＼&地方收入占比＼&全国财政总支出＼&地方财政支出＼&地方支出占比＼&地方财政缺口＼&2007＼&51，322＼&23，573＼&45.93%＼&49，781＼&38，339＼&77.02%＼&14，767＼&2008＼&61，330＼&28，650＼&46.71%＼&62，593＼&49，248＼&78.68%＼&20，599＼&2009＼&68，518＼&32，603＼&47.58%＼&76，300＼&61，044＼&80.01%＼&28，442＼&2010＼&83，102＼&40，613＼&48.87%＼&89，874＼&73，884＼&82.21%＼&33，271＼&2011＼&103，874＼&52，547＼&50.59%＼&109，248＼&92，734＼&84.88%＼&40，187＼&2012＼&117，254＼&61，078＼&52.09%＼&125，953＼&107，188＼&85.10%＼&46，110＼&2013＼&129，143＼&68，969＼&53.41%＼&139，744＼&119，272＼&85.35%＼&50，303＼&]

上述表格显示，2007年以来，地方政府以占全国50%左右的财政收入，承担了占全国80%左右的财政支出，地方财政缺口逐年增大，在2013年达到5万亿的历史峰值。中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，地方政府财政入不敷出是地方债务问题的最根本原因。

（二）片面的官员晋升考核机制

改革开放以来，“以经济建设为中心”被确立为党的基本路线， GDP增长率由于其易于量化的特点，也成为了我国经济建设的重要考核指标，官员的仕途与当地GDP增长速度紧密挂钩。于是，在追求政绩的功利思维牵引下，地方政府往往不惜大举借债，加大地方建设投入，意图靠投资换取经济的短期效应。

我国地方政府主政官员普遍存在任期短，调动频繁的特点。在此情况下，地方政府大多偿债意识不强，工程项目往往缺乏科学论证，很少顾及其实际偿还能力，过多投资于建设周期长、现金回收量少的项目，这客观上也造成了后续还款压力，时间一长，地方上就形成了沉重的债务负担。

（三）地方政府债务管理的缺失

首先，我国仍有相当一部分地方政府的债务管理制度建设方面存在空白，债务管理无法可依。截至2013年6月，未出台综合性的政府债务管理制度的省、市、县，分别占比36.11%、23.79%和37.51%；未建立风险预警制度的省、市、县，分别占比50.00%、60.10%和66.34%。

其次，地方政府债务未能纳入政府预算管理，使得偿债资金难以落实，地方政府入不敷出，只能不断拓展融资渠道，举借新债用于偿还旧债和维持在建项目的投入，而新的融资渠道（如信托、融资租赁等）的成本相对高昂，造成地方政府债务的不断膨胀。

最后，地方人大对地方政府债务风险的监督缺位。一般来说，只有经过人大常委会的审核之后，地方政府的融资方案才能正式实施。但实际执行过程中，由于我国地方人大代表结构凸显官员化，导致这一本该是屏蔽融资风险的重要机制流于形式，对地方政府举债监督乏力，地方政府的过度举债行为处于失控和缺乏监管的局面之下。endprint

三、国外治理地方债的经验借鉴

（一）美国——建立风险监控框架体系

美国的市政债券已有100多年的历史，是世界上发展最早，规模最大的国家，其市场结构、品种创新和监管体制都比较完备。从其风险监控体系来看，美国的市政债券管理建立在法律规章的基础上，对发行主体、风险预警、信息披露、偿还机制都作了细致的规定，在政府层面为有效防范市政债券的系统性风险提供了有效的保障。

首先对作为发行主体的地方政府的负债率、债务负担率、预算政策保持稳健的能力、财政收入状况进行评估；其次，充分披露发行人所在地的整体社会经济发展情况、风险预警体系和财政监测计划等；同时，要求作为发行主体的地方政府必须有一整套的危机化解机制，以便在地方政府在财政紧急情况下，可以通过提高税率和增加收费项目来提高政府收入，保证债务的偿付。

（二）英国——限额控制，设置借款规则

英国中央政府规定地方政府借款必须遵守以下两条规则：一是政府借款只能用于资本性支出，不得用于经常性支出。这条规则规定了政府借款的使用方向，一方面确保借款资金被应用于可以产生现金流入的投资领域，另一方面也可以防止政府经常性支出的膨胀，并保障了还款资金的来源；二是地方政府的债务余额应控制在GDP的4%以内，并且必须要证明借款能够得到偿还，必要时中央政府可以否决地方政府的举债决定。这条规则限制了政府借款的总体规模，有效保证了英国政府的债务余额不会过度膨胀，出现寅吃卯粮的情况。

（三）德国——预算管理和贷款保险

德国对地方债券的发行管制较少，州政府可以依据各州的法律作为依据，独立发行债券，联邦政府不予干预。但除特殊情况下联邦政府批准破例发行的赤字债以外，地方政府发行债券所得资金必须全额投资于市政基础设施，并列入地方预算，以当地政府的税收收入保障本金和利息的偿还。同时，德国地方债的有严格的保险规定，即未清偿地方债务必须有公共债务贷款的保险，并且立法机构对于用作保险的抵押贷款的长期价值有很严格的规定。

四、应对地方债风险的途径

（一）给予地方政府自主发债权（自发自还）

由于我国地方政府融资渠道有限，一旦通过融资平台向银行贷款受阻，迫于还款压力，只能转而通过信托、BT等高融资成本的融资工具。由地方自主发债一方面能拓宽融资渠道，降低地方政府融资成本；另一方面也有助于借助市场机制构建地方政府的财政信用，提高地方财政预算执行的透明度。

审计署的调查报告显示，银行贷款、BT、发行债券是2013年地方政府性债务最主要的资金来源，分别为55，252亿元、12，146亿元和11，659亿元。其中，债券融资具有融资成本低，年限长的特点，但报告显示债券融资规模只占政府负有偿还责任债务总规模的10.71%。

2014年5月21日，经国务院批准，将在上海、浙江、广东等地优先试点地方政府债券自发自还，此举可谓我国推进地方政府举债阳光化、市场化破冰之举。6月23日，广东率先发行的期限为5至10年的地方债券，中标利率与同期国债利率相当，远低于同期的银行贷款利率，较BT、信托等其他融资手段成本优势尤为明显。

（二）规范健全地方政府债务管理机制

首先，要完善地方政府债务管理制度立法，建立风险控制体系。截至2013年6月，我国还有13个省并未出台综合债务管理制度，有18个省未建立风险预警制度。而且越是基层政府，债务管理制度的建立越不完善，如县级政府中，有接近3/4的没有建立偿债准备金制度，有接近2/3没有建立风险预警制度。

其次，实行全口径预算管理，将政府性债务和或有负债纳入监管。通过对地方政府债务分门别类，建立一套覆盖地方政府债务资金来源、用途、偿还等各个环节的信息统计和报告制度，实现地方政府债务的全口径预算管理。

再次，中央可参照英国的做法，立法规定地方政府性债务的上限，如规定债务占当地上年度GDP的比例不得超过30%，利息支出不得超过经常性收入的20%，此举有利于从规模上控制地方政府性债务的膨胀。

最后，构建一套行之有效的风险评估机制，做到事前审查核准，事中跟踪监督，事后清算审计的全流程监管，并将整个过程公布在政府网站公示，引入群众监督，加大举债项目的透明度。

（三）改革税制，充实地方政府税收来源

目前我国地方政府普遍面临财政收入不足以应付支出的难题，加上“营改增”导致地方税源进一步缩小，直接导致其对土地出让收入的依赖程度偏高。截至2012 年底，地方政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34，865亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37%。畸高的土地价格下，房地产泡沫一旦破灭，土地财政难以为继，届时地方债务危机将真正爆发。

因此，应积极推进税制改革，重新分配中央与地方的税收比例已经刻不容缓，这样才能增强地方财政实力，有效补充地方债的差债来源。

（四）改革官员考核机制，淡化GDP指标

党的十八大提出了加快建立综合评价制度，不断淡化GDP在政绩考核评价中的作用。但在现实中要彻底扭转政绩考核的模式，消除地方政府的GDP崇拜仍然任重道远。

去年底中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中强调：“要把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，盲目举债搞“政绩工程”的行为。”

参考文献：

[1]审计署.全国政府性债务审计结果，2013

[2]成慧.地方政府偿债压力较重，中国式债务危机会爆发吗？，2014

[3]成思危.地方债或酿成中国次贷危机 国家买单或者通货膨胀，2010

[4]刘军洛.中国式金融魅影：地方债的危机与救赎，2014

[5]李冬梅.中国地方政府债务问题研究 ，2014

[6]中组部.关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知，2013

[7]郭施亮.地方债务风波如何撼动中国，2013endprint