湖南涔天河水库扩建工程建设移民安置研究

唐建国

摘 要 水库移民安置是一个复杂的社会经济文化问题。移民工作涉及面广，时间跨度长，实际操作难度大，必须兼顾国家、集体、个人的利益，权衡长远利益和当前利益。本文结合全国重点水利工程项目——湖南涔天河水库扩建工程移民安置工作实际，对移民安置涉及的问题从移民视角出发，重新进行理性思考，探索移民安置方式，分析移民安置存在的风险因素，为实现安全、科学、有效移民，作出几点思考和探索。

关键词 湖南涔天河水库扩建工程；移民安置

中图分类号：C922 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2014）24--03

1 目前涔天河水库扩建工程移民安置工作开展情况

湖南涔天河水库扩建工程规划已久，获批艰难，来之不易，是全国重点水利工程项目，是湖南省在“十二五”和“十三五”期间最大的一项单体水利工程，是湖南永州市和江华县具有战略性意义的基础工程、民生工程。自工程开工建设以来，随着国家对涔天河水库扩建工程建设投入力度的加大和工程的深入推进，移民安置任务日益加重。在移民安置工作中，湖南涔天河水库扩建工程参建各方以“科学发展”为指导，紧紧围绕“移得出，稳得住，能致富”工作目标，切实转变移民安置理念，拓展移民安置思路，创新移民安置措施，有效确保了涔天河移民安置工作顺利推进。

移民安置工作情况。水库淹没涉及湖南永州江华瑶族自治县8个乡镇1个林场50多个行政村，淹没影响总人口28 864人。移民总投资约40多亿元。移民安置工作的责任主体和实施主体是库区所在地江华县委县政府。根据当地老百姓的意愿，特别是瑶族群众意愿，市县报经省移民局同意对移民安置方案进行了及时调整，由可研批复的江华、江永、道县及回龙圩等4县160个安置点，调整为目前江华县内6个安置点安置，安置方式由有土安置为主，调整为长效补偿安置为主。目前，移民安置主要做了以下几个方面的工作。一是移民搬迁安置去向基本落实。目前，已有5 751户签订了移民搬迁安置去向协议，占任务数的91.9%。二是完成了库区淹没影响实物指标复核锁口。三是进一步优化调整移民集中安置点。对6个安置点进行优化扩容，规划占地281 hm2，规划水平年进点安置人数为27 031人。并结合新型城镇化、新农村建设和民族风情旅游开发，对安置点进行了规划设计。四是组织编制移民安置实施规划。市县配合设计院编制完成移民安置实施规划设计报告。目前，实施规划报告已于7月底获省政府批准出台。五是组织开展淹没影响实物补偿补助明细手册填写确认及移民建（购）房意愿调查工作。目前，淹没影响实物补偿补助明细手册填写确认总任务数为6 884户，已完成4 775户，占任务数的70%；集中安置移民建（购）房意愿确认总任务数为5 911户，已完成4 883户，占任务数的83%。六是稳妥推进淹没影响小水电站处置工作。根据尊重历史、兑现承诺的处置原则，依法依规开展淹没影响小水电站处置工作。

2 移民安置存在的困难和问题

2.1 移民安置资金缺口大

根据江华县测算，移民安置资金有较大缺口。主要有以下四个方面原因。一是移民安置点调整后基础设施建设投资比国家批复的初步设计报告概算有较大的增加。二是移民集中安置点均在城镇规划区内，按照城镇规划要求，需要配套建设相应的公共设施，在实际运行中有资金缺口。三是库区淹没影响的公路、桥梁等基础设施复改建，由于工程立项时人为削减投资预算及设计深度不够，部分工程量未计入初步设计概算，加之物价上涨，造成专项设施复改建形成资金缺口。四是由于筹备涔天河水库扩建工程上马，库区20多a停止一切基本建设，原本十分落后的移民房屋设施多年没有得到改善。按照“三原”政策进行补偿，移民得到的补偿资金很少，加上建筑材料价格上涨，移民普遍反映建不起房。

2.2 移民补偿政策存在差异的问题

补偿标准的高低是移民群众最关注、最现实、最直接、最期待的问题。《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发〔2012〕46号）明确规定，不同地区不同类别土地适用不同的征地补偿标准。加上涔天河扩建中在确定长补标准时的综合考量不一，以致各地在适用长效实物补偿标准上出现差别。

1）移民自身的弱点和局限，客观存在的社会歧视，易诱发影响社会稳定问题。观念落后，心态脆弱，还没有真正融入当地社会。涔天河库区的移民主要来地处湖南大瑶山区，长期处于闭塞的环境，一方面他们的思想观念保守，法制意识淡薄，劳动技能水平低，经济基础薄弱；而另一方面，作为社会弱势群体，其心态又较脆弱，特别“怕吃亏”，如有外因诱导，易诱发影响社会稳定问题。文化程度偏低，信息技术缺乏，不能很快适应市场经济发展的要求。由于库区经济贫困，教育落后，移民劳动力文化程度普遍低下，文盲和小学程度占了57.8%，比安置区高出15.7个百分点。长期从事落后的耕作方式和耕作技能，再加上文化程度偏低，到安置区后不能很快适应科技含量较高的生产方式，不能操作劳动技能要求高的工种。而移民从库区迁移到安置区后，难免会把安置区居民很难接受的原始性、习惯性的陋习带到安置区，引起当地居民的反感。尊重需要的不满足势必会把移民推向另一个极端。

2）项目业主和部分干部思想认识与统筹区域协调发展的要求有差距。库区各级干部对移民工作比较重视，能积极为移民办实事，从总体上讲认识是好的。但对移民在融入当地社会过程中遇到的困难和问题，往往只停留在表象上，予以缓解。对移民工作实行属地管理的责任意识不强，没有真正把其纳入当地经济社会发展规划，且存在各乡镇工作不平衡的情况。

3 问题的主要原因

造成湖南涔天河库区移民问题的原因是各方面的、复杂的，但从安置方式理念、政策体制、工作思路等方面看主要有以下原因。

3.1 在安置政策上欠完善，移民安置方式发生重大改变

由于扩建中增加长效实物补偿安置方式得到广大移民的普遍认同，绝大部分移民选择了长效实物补偿安置方式。同时，根据移民意愿，将涔天河水库扩建工程移民安置点由三县一区21个调整为江华县6个，所有移民都选择在江华县内移民集中安置点安置。这就出现了移民由原来三县一区分散安置改为库区县集中安置的新的难度和课题。endprint

3.2 在工作思路上有局限

新增加的移民安置方式与批准的初步设计相比，涔天河水库扩建工程的移民搬迁安置方案及生产安置方式均发生了较大的变化，及时编制移民安置实施规划设计报告显得非常必要，但随着设计单位按评审意见进行修改、补充、完善等程序出台，这一可作为移民安置实施工作的依据相对延缓了移民搬迁安置的工作思路局面的打开。

3.3 在安置理念上存在偏差

由于片面强调服从国家建设的需要。造成了统筹协调工作进度有难度。由于枢纽工程建设与移民安置工作不同步不协调，加上移民安置方式调整、安置点重新规划设计以及其他一些客观原因，相对于枢纽工程建设，移民安置工作总体有所滞后。在枢纽工程建设方面，要在国家批复的水库建设总工期内，优化调整施工方案，尽量考虑移民安置工作的实际困难，放慢大坝施工速度，推迟一年大坝下河填筑，加快其他方面施工建设。移民安置方面，按照移民安置实施规划设计报告，紧急动员，争分抢秒，采取超常规措施，加快安置点基础设施和移民房屋建设，加快移民搬迁安置，努力满足枢纽工程建设需要。

4 对推动移民安置的几点探索和思路

结合在永州市涔天河水库扩建工程协调领导小组办公室工作实践和对市县移民搬迁安置的认识，从移民视角审视移民工作存在的问题，准确把握移民社会心理，理性分析移民安置存在的风险因素，对今后移民安置工作提出相关建议。

4.1 统一思想，提高认识，确保政策全面贯彻落实

各级各级各部门要把思想认识统一到“国家行动”上来。一要积极行动，主动作为。要站在讲政治、讲大局的高度，排除万难，敢于担当，勇于开拓。二要坚持问题导向和底线思维。坚持问题导向，及时研究、解决问题，不拖延、不累积。坚持底线思维，实现“三个确保”，确保水库扩建工程质量，确保移民群众生命安全，确保社会大局稳定。三要团结一致，凝聚共识。在项目建设推进的关键时刻，各个方面一定要团结一致，最大限度的凝聚共识，确保涔天河水库扩建项目如期建成完工。四要做好统筹协调工作。各个方面都要站在项目顺利推进的全局来思考问题，正确处理好局部与局部、局部与整体的关系，积极面对困难、解决问题。

4.2 加强领导，强化责任

一是建立市级月度专题会议制度，参加人员为涔天河水库扩建工程领导小组成员单位主要负责人，主要职责是听取涔天河项目进展情况汇报，确定月度工作计划，协调解决重大问题。二是建立信息沟通平台。定期印发涔天河协调简报，建立微信群或短信群，及时沟通新情况、新信息。三是争取充实和完善涔天河水库扩建工程协调领导小组。四是加强督促检查。各级督查部门要实行一月一督查，每月的专题会议都要听取督查情况汇报，严格考核兑现，按时间节点抓落实。五是落实工作责任。当地政府要认真落实移民搬迁安置实施主体、责任主体的责任，电力、通讯、水文、文物等有淹没、迁复建任务的市直部门要按照移民安置时间节点的要求完成搬迁建设。发改委、经协办等部门要限期拿出对口支援涔天河水库扩建工程移民安置工作方案。有对口支援任务的单位要积极向上争取项目资金，特别是财政、移民、国土、林业等相关职能部门要按照各自职责分工制定详细的工作计划，落实移民主体责任。项目业主要认真履行项目法人资格，加强建设管理。

4.3 明确搬迁目标，突出移民重点

根据涔天河水库扩建工程施工总工期，原计划2014年10月开始大坝填筑施工，2015年4月10日大坝填筑至277米高程，2015年4月底完成库区264.17米回水线以下6817人搬迁安置。2016年底完成规划报告内所有移民的搬迁安置工作。各级各部门要明确“两个三”的目标，一是实现“三个确保”，即确保水库扩建工程质量，确保移民群众生命安全，确保社会大局稳定；二是实现“三个效益”的统一，即实现经济效益、社会效益、生态效益的统一。要突出两个工作重点，一是抓紧实施移民安置点建设，移民部门要跟踪落实移民安置规划调整报省情况，当地县委政府全面完成6处移民集中安置点征地拆迁，完成移民安置点规划设计，确保移民安置点建设；二是抓紧用地报批，财政、国土和项目法人向上做好衔接，当地政府全力做好土地报批的相关工作。

4.4 务必注重长远，大力加强移民后期扶持力度

各级政府应充分认识到移民问题是一个复杂的社会问题，既是经济问题，又是复杂的社会问题，不仅需要移民主管部门加强管理，更需要政府将其纳入整个社会经济发展大局统筹考虑。为此，一方面应积极向省、市移民主管部门争取后期扶持项目改善移民区的基础设施建设，改善移民区的生产生活条件，同时要认真贯彻落实国发〔2006〕17号文件规定的后扶直补到人的补偿费，解决好移民的温饱问题。另一方面也要整合社会各方力量，把移民作为整个“三农”工作的一个重要组成部分并予以重点解决，从根本上解决制约库区和安置区发展上的问题，才能逐步消除移民历史遗留问题，才能实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标。

4.5 夯实工作基础，提高移民安置工作管理和服务效能

一是提升队伍素质。加强移民安置工作队伍的政策法规、业务知识和实务操作能力的培训已显得十分迫切，我们应重点抓好国家和本省规范性文件的系统性培训，提高移民安置工作团队依法行政、服务移民、和谐征迁的履职能力和工作效率。重点抓好“一库一策”调研，集中力量解决一批急难问题和遗留问题；二是抓实基础工作。要建立健全在建水库移民安置项目资金年度计划、绩效考核、遗留问题处理等日常管理台账及移民安置、移民人口档案等基本数据库，抓实移民安置工作统计上报和政务公开工作。

总之，水库移民问题的解决是一项复杂的、长期的过程，也是一项综合性的工程，做好新形势下的水库移民工作，是帮助移民脱贫致富、促进库区发展，推进社会主义新农村的必然要求，是促进城乡协调、地区协调，贯彻落实科学发展观的重大举措，是维护农村稳定、社会安定，构建社会主义和谐社会的迫切需要，也是保障新时期水利水电事业持续健康发展，推进经济社会发展的重要条件。我们要在国家政策指引下，做好超前谋划与长远规划，并认真贯彻落实，充分体现国家对移民的关怀，使人民安居乐业；各级政府要坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，充分调动社会各界的积极性，协调各方资源，引导移民加强自身的综合素质的提高，共同解决好因国家水库建设带来的一些问题，维护整个农村稳定和社会和谐，推动湖南涔天河水库扩建工程建设移民事业持续健康发展。

（责任编辑：赵中正）endprint