户籍制度改革：打破半个世纪的壁垒

王永辉

2014年7月30日，备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布。宣告自19 58年以来，在中国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。这意味着，今后中国不再有农民和市民的区别。

“农业户”退出历史舞台

来自农村的赵珍进城打工已有10年了，之前她常常被人称作“农民工”，然而今年7月30号之后，她与城里人在身份上不再有区别，她的农业户口将被取消，今后将与城里人统一登记为“居民户口”。

“让‘农民工成为历史！”这是以中国（海南）改革发展研究院院长迟福林为代表的专家学者一直以来的呼吁。在他看来，“农民工”这一称呼在略带歧视的背后，更重要是与“市民”身份的差距。改革开放以来，有2.6亿农民离开农村到城市里工作，为中国的经济社会发展立下汗马功劳。但他们却因为没有城市户口而被医疗、子女教育、居住等诸多问题困扰，始终无法真正融入城市生活。

7月30日公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）取消了农业户口与非农业户口性质区分，让农民在身份上与城里人真正地实现了平等。

“这次户籍制度改革决心之大、力度之强、涉及面之广、措施之实是前所未有的。”公安部副部长黄明在7月30日举行的新闻发布会上表示，《意见》是当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件，这标志着这一重大改革开始进入全面实施阶段。

中国之前实行的户籍制度的最大弊病在于城乡户籍背后的巨大福利差距。根据统计，之前由于户籍制度差异，有60多种城乡之间不平等福利，而此次户籍制度改革的核心就是逐渐消除这一差距，使得人人享有统一的“国民待遇”。不再以“农业”和“非农业”区分户口性质之后，一系列与户籍相关的制度都将成为历史。

如何逐渐剥离与户籍相挂钩的诸多社会福利，将是改革的焦点和难点所在。《意见》对此进行了阐释：进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

这意味着，曾经的“农民工”赵珍，将可以在未来获得和城里人一样的社会福利和公共服务，她和城里人一样，都是“居民”。

平衡区域差异

取消农业户口后，农民与城里人一样变成居民，实现进城农民的身份转换只是第一步，改革的最终目的还是要让新增的城市居民获得均等的城镇基本公共服务。中国不同城市之间，尤其是规模、级别不同的城市之间，附着在户籍上的养老、医疗、教育、文化、就业等公共服务差别巨大。

户籍制度改革之后，大量农民落户城市会给城市公共服务造成巨大冲击，对当地原住市民而言，移民的到来也许会影响自身利益，教育、医疗等资源将会被部分挤占，配套跟进能否跟上？基本公共服务能否均等化？这的确是此次改革的关键。事实上，这次公布的意见也充分考虑到了可能面临的困难。对小城市、中等城市、大城市、特大城市的落户政策提出了不同的要求。

北京大学光华管理学院学术委员会主任朱善利指出，户籍制度改革和基本公共服务均等化，要求地方政府提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求，包括廉租房建设、基础设施建设、养老金支付、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出等一系列财政支出，这无疑增加了改革成本。然而，目前一些特大城市尤其是千万人口以上的城市人口压力很大，已经消化不了，无法再扩大人口规模，增加新的负担。

对于户籍制度改革的具体实施，《意见》提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。希望通过层次推进，减轻改革的内部阻力，同时有助于稳定外来人口的发展预期。

然而实际情况是，目前许多农民的眼睛只盯着北京、上海、广州（简称北上广）等一线城市、省会城市或计划单列市，因为这些大城市往往有更多的高薪工作机会，医疗、教育等相关公共服务的水平也更高。因此，中央的改革意图与农民的意愿可能存在一定的差异，如何让缺乏足够吸引力的中小城市吸引农民落户也是一个大问题。

国家发展和改革委员会秘书长李朴民指出，户籍制度改革是个复杂的问题，牵涉到方方面面。增强中小城市的吸引力，不仅是涉及到户籍制度改革的重要问题，也是实施新型城镇化一个重要方面。中小城市是中国农民工的重要流入地。根据统计，大约有50%以上的外出农民工分布在县级市和地级市。所以，无论是促进新型城镇化发展，还是促进农民工落户，增强中小城市的吸引力都是一个非常重要的任务。他认为，中国的中小城市的市政基础设施建设和公共服务设施建设还有很大的提升空间。

如果家乡就很好，你会跑到离家千里的北上广去生活吗？恐怕很多人心里都有答案。

土地怎么办

出乎所有人的预料，户籍制度改革前的一项调查显示，现在的农民似乎没有像我们想象的那样希望转为城市户口。70后、60后的农民不愿意转变为非农户口的比率达到80%；而80后农民工不愿意转变为非农户口的比率是75%，同时加了一个条件，如果要交回承包地才能转户口，不愿意转变为非农户口的比率达到90%。难道他们真的愿意继续城乡户籍壁垒，继续忍受与城里人不相同的福利待遇吗？当然不是，他们忧虑的问题只有一个—土地。

中国的城镇化以及户籍制度改革其中最重要的关键点，就是农民的土地。承包的土地和宅基地将来怎么解决，如何能在改革中保障农民的利益，是这一次改革的重中之重。

70后的农民工董磊在城里打工已有多年，已经习惯城市生活的他当然愿意成为一个堂堂正正的城市居民，“能转户口当然好，福利待遇、医疗、子女上学，好处多了去了”。

但是转为居民户口后，家里的地怎么办，也是董磊一直在忧虑的事：“要是还保留农村户口，等我混不下去了，或者老了，干不动了，我可以回家去种田，至少是我的一条后路，要是没有了地，我没工作了怎么办，总得养活自己啊。”

有相同担心的人不在少数，许多人愿意到城市里来工作生活，但并不愿意放弃家乡的土地。这个问题怎么解决，是户籍制度改革的一个关键点。

按照新的改革意见，即使农业转移人口获得了城市户籍，他们的集体经济收益权、房屋及宅基地保有权与农地承包权都将予以保留。这个规定是必要的、正确的。

国务院发展研究中心农村部的副部长刘守英指出，这一次国务院的文件非常强调土地权利的保护，这是我们户籍制度改革的一个前提。现在农民最关心的是，如果进城，城里的公共服务能否享受，另外，土地权利能否得到保障。

刘守英还指出，未来农民进城以后，留在农村的，一个是土地的经营权、宅基地权、集体收益分配权。这些土地，政府未来应采取什么样的制度安排，都是目前积极探索的方向。未来应该是更多的通过市场的方式，来探索土地承包经营权，农村土地怎么流转、宅基地怎么流转，政府通过市场的方式，通过农民自愿的方式，来解决进城以后的农民原有的这两项土地的权利。另外留在农村的人可以在经营上扩大规模，而宅基地这一块也可以通过重组，实现整个农村的重新构造，实现城市和农村的双赢，这个探索是未来的主要方向，并且应该通过市场主导而不是政府的主导。

事实上，通过改革，政府确立和保护农民的土地财产权，也可以针对农民的土地使用权所产生的公共性问题，行使合理的干预权，以维持资源利用的公正性及经济的可持续发展，这是一条双赢之路。