中国全力破解资源型城市“魔咒”

周锐

2014年上半年，在中国31个省（区、市）中，黑龙江省的GDP（地区生产总值）增速连续两个季度垫底。该省一些地区一度出现负增长的罕见场景，值得注意的是，这些城市均为资源型城市。

当中国经济从过去的高速增长期，走入增速换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期这“三期叠加”的新常态，高度依赖资源、经济结构单一的资源型城市率先受到冲击。

近两年来，伴随着整体经济增速的“退潮”，诸多资源型城市的问题也呈现出“水落石出”的态势。

据统计，目前在中国，资源型城市一共有262个，其中69个城市已经被国家界定为资源枯竭状态。如何避免“矿竭城废”这一世界性的资源型城市“魔咒”在中国出现，成为中国经济结构调整的一个关键问题。

政策密集出台

作为“西部大开发”后的又一个区域性国家发展战略，发轫于2003年10月的东北振兴战略曾取得辉煌的成果。2003年后的十年间，东北地区取得了快速发展，GDP翻了两番，民众生活水平也持续提升。

不过，从2013年以来，东北经济增速开始在中国明显落后于其他经济板块。2014年上半年，黑龙江实现GDP5672.3亿元，同比增长4.8%，辽宁和吉林的经济增速也落后于7.4%的全国平均水平。

“一业独大的资源型城市，极容易受到总体经济形势的影响”，中国国家发展和改革委员会东北振兴司原副司长彭会军分析说，中国资源型城市产业结构单一，主导产业普遍围绕资源开采加工布局，服务业增加值占地区生产总值的比重要低于全国水平10多个百分点。一业独大让这些城市缺乏缓冲的能力，这也可以解释为什么全国高速增长时这些城市增长喜人，而一旦经济增速开始换挡，这些城市就问题暴露。

这一问题也引发了高层的重视，彭会军介绍说，2001年，国务院将辽宁阜新作为资源枯竭型城市转型试点。2008年，国务院机构改革时，也专门在国家发改委东北振兴司专门设立资源型城市发展处，负责资源型城市可持续发展工作。

为统筹推进全国资源型城市可持续发展，国务院2013年底印发了《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》（以下简称《规划》）。这是中国首次出台关于资源型城市可持续发展的国家级专项规划。

仍须发挥政府主导作用

上述《规划》首次界定了全国262个资源型城市，并根据资源保障能力和可持续发展能力差异，将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型。不同类型的城市也有着不同的方向和重点任务。

在各类资源型城市中，资源衰退型城市的发展无疑是最受各方关注，也最有难度。一方面，这些城市亟需新的发展动力，另一方面，这些城市因过去对资源的无序开采又大多背负着众多的环境、民生欠账。

正因为如此，国务院振兴东北办原副主任宋晓梧表示，对资源型城市可持续发展这项工作，政府还要发挥一定的主导作用。

在官方强调“市场决定性”作用的背景下，宋晓梧这一观点曾引起争论，不过在他看来，政府对资源型城市可持续发展的主导不属于“越位”而属于“对不到位的扭转”，尤其在资源枯竭型城市的转型过程中更是如此。

“政府过去的责任，没有很好的完成，怎么能交给市场呢？”宋晓梧表示，对资源枯竭型城市来说，历史的欠帐，包括资源价格的欠帐、安全生产方面的欠帐、生态破坏方面的欠帐、基础设施方面的欠帐、还有关于劳动力成本方面的欠帐，这些问题政府必须要出来主导解决。

此外，资源型城市可持续发展，不仅仅是经济问题，它是包括社会、经济、文化、生态全面的可持续发展。

宋晓梧介绍说，他到法国考察时发现，当地振兴资源型城市考虑的首要因素并不是接替产业能不能增加GDP，而是其能否增加就业，“社会保障问题，最低生活保障问题，积极的就业政策，职工转业培训，这些都需要政府来管。”

他表示，从长远来看，中国要推动资源型城市转型，肯定要让市场发挥作用，但如果历史欠账解决不了，这个问题就始终不是一个经济问题，是一个综合的全面的社会问题。

建立更全面的政绩考核体系

除了69个资源枯竭城市，中国大部分资源型城市目前仍处在成长期或者是成熟期，如何避免这些城市在发展中形成新的问题，也是中国破解资源型城市“魔咒”的关键一环。

在中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立看来，要解决这一问题，关键要避免这些城市的官员走上无视资源环境代价，单一追求GDP增速的错误老路。

事实上，通过改变政绩考核体系来调整官员行为一直是学界热议的思路，一些高校的研究机构也曾试图推出绿色发展指数，来代替GDP指标。不过，想让政绩考核更多反映民生、环境、资源等领域的诉求，也让新的发展指数臃肿而复杂，缺乏实用性。

郑新立此番提出了一个新的思路，仍采用GDP指标，但纳入与环境破坏、资源消耗相关的负资产概念。

在由中国经济体制改革研究会主办的“资源型城市经济转型与可持续发展高层研讨会”上，郑新立指出，建立自然资源资产产权制度是促进资源型城市转型发展的制度保障。

要建立这一制度，首先是对自然资源的损害能够被量化。他表示，建立自然资源资产负债表，可以让我们对自然资源衰减的情况有一个清醒的认识，方便自然资源衰减以后建立一个补偿机制。但怎么编制，包含哪些指标，如何划分正资产和负资产等细节问题还有待进一步求解。

其次，要让给自然资源资产负债表带来负资产的官员被追责。郑新立表示，未来地方行政长官任期结束时，需要评估其任期内所管辖区域的自然资源资产是欠账了还是增加了，对出现自然资源资产重大损坏的要进行终身追究。

其三是建立自然资源资产损坏的赔偿制度，“比如说你作为煤炭开发者开发了煤卖了钱，或者发电你挣了钱，就要对资源的使用付费，要交钱。另外你污染了环境，排放了二氧化硫、氮氧化物、PM2.5，对不起，拿钱来。”

转型不是上几个项目那么简单

无论是兜底存量问题，还是控制增量压力，都是资源型城市转型中的“防守性”战略。要实现资源型城市的可持续发展，避免矿竭城衰的“魔咒”，其最核心的问题，还是让这些城市找到新的发展方向。

“实践证明，资源型城市转型并实现可持续发展是一个系统工程，不是一朝一夕就可以完成的”，彭会军表示，德国的鲁尔地区从上世纪60年代推进转型以来，已经发生了很大的变化。但是从失业率来看，德国鲁尔地区的失业率在全德国还是最高的，这彰显了资源型城市转型的难度。

她表示，资源型城市要转型，关键是通过多样化的产业发展改变经济结构单一性，但发展什么，往哪转是一个问题，绝不是仅仅上几个项目就能够叫做转型。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成，为资源型城市的转型指出了一些方向。

首先是区域中心城市。由资源型城市变成区域中心城市，能带动周边的发展，又得到区域支撑。

不过，并不是所有的资源型城市都能发展成为区域性中心城市，对于这些城市，可以考虑转变成大城市的功能性城市，通过互补性，寻求与大城市的共同发展。

肖金成强调，除了转型之外，放手也是一种思路，“有一些城市，尤其是矿区，资源枯竭了，在这里硬撑是没有出路。比如说有一个城市的矿物局发现当地的煤快没了，就去其他地方找矿开矿，技术人员、管理人员、职工都带过去了，这样给当地减轻了很大的压力。”

转型陷阱：焦虑与有恃无恐

中国互联网上有一句形容爱情的名言：“得不到的都在骚动，被偏爱的都有恃无恐”，这句话用在资源型城市的转型中也十分贴切。

彭会军介绍说，目前，在中国一些资源已经枯竭的城市，由于经济下滑、环境破坏、职工失业等问题的存在，当地官员和民众对转型有着热烈的期盼。

但最令人担忧的是，相当一部分成长型或者成熟型的资源城市仍只顾眼前，不顾长远，新的矿山不断出现，资源开发强度过大，资源综合利用水平较低，对生态环境造成的破坏很严重，并由此引发各种社会矛盾。

事实上，国际上也有一种类似的现象，被称之为“荷兰病”。上世纪中期，荷兰发现了储量巨大的天然气田，随即引发了一轮天然气开发热潮。天然气出口带来的经济繁荣，削弱了该国对工业制品国际竞争力的关注，并由此带来失业率上升等一系列恶性连锁反应。

拉美经济正是这种病症的“受害者”。进入21世纪以来，新兴经济体对原材料需求的爆发，使得巴西、智利、秘鲁等国家纷纷出台产业政策，加大了对采掘业和初级产品加工业的投资力度。与此同时，制造业的受重视程度不断下降，多国制造业出现了不同程度的萎缩。

目前，中国如何在到达中等收入水平后绕开“拉美陷阱”是各方广泛关注的议题，而告别拼投资、拼资源、拼环境的发展模式，无疑是实现上述目标的关键一步棋。

中国经济体制改革研究会会长彭森指出，当前和今后一个时期，中国关键要通过深化改革，从根本上破解经济社会发展中的体制性、机制性的矛盾，推动经济发展方式的根本改变，着力培育和增长增强创新驱动发展的新动力、新优势。

“怎么解决内生动力不足的问题？有两条路径，一条把过去资源驱动型的经济增长方式，转为创新驱动型。第二条按照问题倒逼的思路，进一步加快我们改革的步伐，加大工作力度。”彭森说。

彭会军也提醒说，对于资源型城市而言，资源开发都是有一定周期的，资源总有枯竭的一天。中国这个人口大国的资源型城市更是如此。她强调，在资源型城市发展的成熟阶段，选择主动转型，可以较为平稳且以较小的代价实现资源型城市的可持续发展。