建立国家公园体制的几点思考

□ 焦若静

求是探真

建立国家公园体制的几点思考

□ 焦若静

建立国家公园体制的几点思考

生态文明建设的峡山实践

生态文明建设的理念、路径、制度创新

专家号脉：构建中国生态文明一流示范区

党的十八届三中全会提出要“建立国家公园体制”，这是“加快生态文明制度建设”的重要内容，是我国国土空间开发保护制度的重大创新所在，需要进行相应的制度设计。

一、建立国家公园体制的时代意义

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。按照这一要求，推进国家公园体制的建立，对于进一步优化和完善我国的生态保护体系、理顺保护区管理体制、缓解保护与发展的矛盾、优化国土空间布局、保护生物多样性、维护国家生态安全、建设生态文明和美丽中国、更好满足人民群众文化需求有重大意义。

建立国家公园体制是加快生态文明建设的重要选择。我国已经面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，将会影响到国家和民族长远发展的战略大局。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总布局，十八届三中全会对加快生态文明制度建设做出了总体部署。生态文明是建立在人类对自然社会深刻认识基础上的一种新的文化观和文明观 ， 建设生态文明的核心是树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态理念。国家公园与该生态理念不谋而合 ：追求人与自然和谐，在完善自然保护的前提下，高效永续利用保护地资源，从而对地区经济和社会发展做出全面贡献，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

建立国家公园体制是依法保护国土空间的制度选择。生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。国家宪法规定，森林、山岭、水流、草原、矿藏、野生动物、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有（法律规定属于集体所有的除外），代表国家行使管理权限的是不同的资源管理职能部门，在实际运行中却出现了真正的资源所有权人不到位，造成保护区内的自然资源管理空缺、混乱，执法不到位，而且，因管理体制的切割，使监管分割、规则不一、效率低下，越是保护价值高的区域管理碎片化越严重。通过实施国家公园体制，可以明确自然资源所有权人，整合高保护价值区域的管理体制，优化国土空间开发格局。

北京市北宫国家森林公园

建立国家公园体制是顺应我国保护区事业发展的客观需要。改革开放以来，我国保护区事业取得了显著成果。截至2012年底，我国已建成的自然保护地包括2669处自然保护区、962处风景名胜区、2747处森林公园、298处国家湿地公园、218处国家地质公园、518处国家级水利风景区，以及大量水源保护地和自然保护小区，占国土面积14.9%，目前全国保护区工作重心正处于由数量管理向质量管理转变阶段，而建立国家公园体制正是顺应这种发展的客观需要，可以完善和丰富我国保护地管理体系。

二、国家公园体制的基本构架

保护区建设是全球和世界各国自然保护战略的核心，也是世界公认的最有效的自然保护手段。国家公园体制是各国政府实施保护区建设的有效机制，是一种合理平衡生态环境保护与资源开发利用的行之有效的保护和管理模式。纵观全球各国的国家公园体制，既有其普遍的共识，也有其国别的特征。结合我国保护区事业的发展和生态文明建设的总体部署，我国国家公园体制的基本构架应该包括以下内容：

国家意志是我国国家公园体制的核心所在。国家公园是国家意志的体现。国家公园的资源应具有全球或全国意义，是自然和人文资源的典型代表。国家公园必须由国家建立，由国家制定标准，由国家立法保障，由国家统一规划，经国家批准，由国家投入建设运营，由国家管理和维护，具体表现为：一是国家公园为国家所有，是培育国家意识的重要场，应该是建立在生态保护前提下的，涵盖游憩、科学研究与环境教育，以可持续发展和公共服务为目的，是基本公共服务的重要组成部分。二是国家公园为国家立法，统一规划。三是国家公园为国家授权管理，主要经费来自于财政预算。

绥阳双河洞国家地质公园

依法保护是我国国家公园体制的基本制度。国家公园体制之所以成为大多数国家保护区的主要制度，主要原因之一就是依法对国土空间进行保护。世界各国为确保国家公园的公共性，都是以土地和自然资源国有化和全民所有为前提的（除了英国等少数国家外），我国国家公园体制也应如此，应该通过立法、通过国家公园体制对各类保护区实施法律保护。在立法中，要坚决贯彻“保护第一”的基本理念，旨在保护自然资源和历史文化资源的真实性和完整性。

分类管理是我国国家公园体制的基本形式。我国现有的各种类型的保护区分属于不同的部门，陆续在不同的时间建立，依据不同的法律法规和部门规章，由于类型多、管理部门多、缺乏科学统一的分类体系，在国土空间上存在着重叠和交叉、权属不清、多头管理、管理目标不明确等问题，给实际保护管理工作带来了一些困难和矛盾，影响了我国保护区体系的整体保护成效。建立国家公园体制，不可能也没有必要完全替代现有的保护区格局，而在于从顶层上赋予国家意志和法律手段，在管理上还是有必要遵循既有的管理格局，因此，分类管理就成为我国国家公园体制的基本形式。

公共服务是我国国家公园体制的管理目标。国家公园作为社会公益事业所具备社会性、共享性、无形性、福利性的特点，决定了其国家公益事业的性质定位。同时，这些特点也决定了国家公园在国家社会生活中是一种公共产品属性，“作为珍贵的自然与文化遗产，不能被少数盈利者掌管，而只能由被全体人民所信赖的政府，为了国家的长久利益行使管理权力”。 国家公园的管理目标决定了其“产品”是建立在生态保护前提下的， 涵盖受限制的游憩、科学研究与环境教育， 具有较为明显的以公共资源或公共利益为核心的公益价值取向。

三、国家公园体制的实施路径

国家公园是一项“功在当代，利在千秋”的事业，国家公园制度建设则是“万世之基”，是一项复杂的系统工程，需要采取稳妥的措施，稳步推进。

一是要积极开展试点。我国地域广大，自然条件和经济社会发展水平差异较大，建立国家公园体制需要在科学研究、充分论证的基础上在不同区域开展试点工作。在试点的过程中，检验和完善国家公园的定义和划分标准，验证和完善我国保护区管理分类体系等。在国家公园的试点中，要突出公益性，严格限定经营活动的空间和业务范围。以自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护， 既排除与保护目标相抵触的开发利用方式， 达到保护生态系统完整性的目的， 又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所， 促进区域生态保护和经济社会协调发展， 实现保护地生态、社会、经济三大综合效益有效发挥。

二是要推动科学立法。立法是基础。建立国家公园体制，还要推动我国保护区立法，依法界定各种类型的保护区管理制度、土地相关资源产权制度、监管体制、运行保障机制、特许经营制度等。目前，涉及保护区的法律法规均是在 20 世纪 80年代和 90 年代制定的，这些法律法规已不能满足实际管理工作的需求， 同时大多数与保护区相关的法律法规和部门规章均是在不同部门的主导下完成的， 内容大多以各部门的主要职权为基础，主要用于某一特定自然资源或者保护区的类型， 例如森林、野生动植物、湿地、海洋、牧场、渔业或者水资源等的管理和利用， 以及自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等等。推进国家公园体制的建设，要推动跨部门公众参与的社会立法，从法律法规上理顺保护区体系的管理体制。在此基础上，以加强自然生态系统保护为核心目标，以主体功能区制度为依据，以国家重要的生态地理单元为参照，统筹规划，规范标准，使建立国家公园体制的工作科学、稳妥而有序地开展，调整完善适合我国国情的自然保护体系。

三是要实施统一规划。国家公园规划体系是国土空间规划体系的重要组成部分， 是落实国家主体功能区制度、界定自然价值较高的国土空间边界的重要措施。在国家层面编制和实施国家公园发展规划，明确发展思路、目标、布局，制定国家公园准入标准， 选择重点发展区域， 确定国家公园建设清单，优先在国有土地集中区域，率先建立，以求突破。按照全国主体功能区规划要求，对攸关国家生态安全的重点区域和生态极其脆弱的敏感地带，优先建立国家公园，解决国土空间格局优化问题。在省级层面针对每个国家公园在科学考察的基础上， 组织编制公园建设的总体规划， 明确国家公园边界、土地属性、功能区划、管理目标、管理体系、项目布局和主要建设任务， 提交中央政府批准。管理机构依据批复的总体规划组织编制控制性和修建性规划， 明确土地空间用地性质、使用强度和空间环境， 细化管理目标、功能区划和建设布局， 分解建设任务， 提交主管部门确认。

四是要构建稳定投入机制。国家公园的发展必然会遇到一个不可回避的问题，即如何筹集国家公园运行所需的经费，财力不济已经成为世界上许多国家的国家公园运行中的普遍性难题，因此，在财政预算保障的基础上，应以市场经济为基础，发挥市场配置作用，充分利用社会资源，引入市场机制多方筹措建设资金。除纳入国家经济和社会发展规划投入之外，国家公园可合理利用有形资源和无形资源，使投入渠道多元化。一是建立特许经营许可证制度；二是保障门票收入用于管理、保护，减免征税；三是根据国家公园资源有偿使用的原则，对必需的饭店、宾馆、旅行社、交通运输等收益的经营单位，征收资源保护管理费等，通过采取各种有效方式，构建一个稳定的投入机制，促进国家公园的健康发展。

（作者单位：环境保护部对外合作中心）