新型城镇化的核心是人的幸福

覃承发

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》已颁布实施，这一规划是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。这部《规划》最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。

那么，怎么才能以人为本？怎样才能推进以人为核心的城镇化？怎样才能在新型城镇化的健康推进下安稳人心？安定人居？让人更幸福？解决不好，处理不好将成为我国社会安定、人民团结和社会治理问题中最大的不安定因素。

传统城镇化模式已经不再适合中国国情。迄今为止，中国城镇化率已略高于50%。但根据研究中国城镇化的专家的意见，中国目前的实际城镇化率还不到40%。中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度，城镇中一些农民工虽然在城镇中已是常住人口，但农民户籍未变，身份仍是“农民”，不能同城市居民享受同等待遇，特别是涉及新生代农民工的问题。

在此前提下，如何打破二元户籍制度、如何在新型城镇化中改变农民的身份、如何妥善解决农民的收入等问题都是新型城镇化题中应有之义。总的来说，解决好城镇化的问题就是解决好人的幸福问题。

人往哪去？

根据自己多年的基层工作经验和关注方向，我认为，要解决好城镇化中人的问题，首先要解决人往哪去的问题。

人，是新型城镇化的核心和中心问题。人口城镇化的重点是如何将农民市民化，也就是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程，这是推进人口城镇化最基本、最关键的内容。

以陕西省紫阳县为例，紫阳县作为新型城镇化的代表，作为移民搬迁工程的重点县，围绕“搬得出、稳得住、能致富”的总要求，确立了“梯次搬迁、全县统筹”的工作思路，采取“富裕户进县城、中等户到集镇、一般户住新村、困难户靠保障”的县域统筹办法，按“靠近县城、靠近集镇、靠近园区”的原则布点，以“集中安置、城镇安置、上楼安置”为主，全力推进避灾扶贫搬迁安置，以县城为中心、重点镇为支撑、中心村为依托来实现城乡一体化。

紫阳县的按梯次搬迁、分级统筹、就近原则，坚持“小城镇建设、现代农业产业和扶贫搬迁”三位一体的思路，解决了人往哪去的问题。

钱从哪来？

解决了人往哪去的问题后，钱从哪来？这是城镇化建设推进中最为核心的问题，也是实现以人为核心的城镇化根本。

解决城镇化中钱从哪来的问题，除了上级政府和地方财政的扶持外，离不开金融服务机构的支持，新型城镇化工作要开展的顺利，必须探索建立可持续发展的多元化金融服务体系，这包括政策性金融与商业性金融并存、城市金融与农村金融并存、间接金融与直接金融并存、正规金融与民间金融并存的既有合作又有分工的统一金融服务体系。

要充分利用市场机制，开发资本潜力。一是物质资本潜力。创新融资方式，搭建多元化的融资平台，坚持市场化运作，合理利用各方资金。通过存量资产置换、出让公共设施经营权、财政贴息贷款、吸收社会投资和外资、鼓励集体经济组织采取土地使用权入股、联营等方式，共同开发建设小城镇。培育发展村镇银行、贷款公司和农村资金互助社，拓宽融资渠道。二是人力资本潜力。重视本地教育发展，用足用活本地人身上的技术、知识、经验、智慧，加强高新技术人才引进。三是社会资本潜力。这里指社会关系网络或社会结构中个人动员稀有资源的能力。主要表现在人际关系上。

地从哪来？

人的问题、钱的问题可以通过各类有效的措施去解决，而地的问题却是硬杠杠，不能触碰到土地的红线，更不能将人的城镇化转变为土地的城镇化。

地从哪来的另一层问题则为：土地怎么利用？如何扭转土地城镇化快于人口城镇化的局面？此症结在于地方政府财力和事权的不匹配。解决此问题，相关专家提出了两个思路，一是完善财政转移支付制度，按照事权与支出相适应的原则，合理确定各级政府在教育、医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制；二是完善地方税体系，培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力。

而要真正解决新型城镇化的地从哪来的问题，只有通过改革创新，实现土地的集聚才可实现。一是可尝试建立城乡统一的建设用地市场。提高补偿标准，创新征地补偿方式，让农民不断享受土地的增值。二是充分利用国家政策，实现“双置换”：土地承包经营权置换城镇社会保障、农村宅基地使用权置换城镇保障住房。土地整理、宅基地清理、耕地占补平衡；城乡建设用地增减挂钩等办法。

如何致富？

农民想进城，也怕进城。因为，进城后的农民，知识层次较低，融入城市的生活较难，加之农民进城后的社会保障不能同市民处在同一水平，还有就业机会少等等因素较多，所以农民进城后如何致富？如何保障农民进城后的生活和收入？就成了解决进城农民安稳生活不可回避的问题。

推进新型城镇化，产业支撑是基础，能否开辟更多的就业和增收门路，是城镇化建设成功的关键。推进新型城镇化，必须把移民搬迁与城镇化、工业化、农业产业化有机结合起来，决不能低水平复制农村。

为使已搬迁的稳得住、未搬迁的能持续下山，紫阳县采取“五个一批”的办法，为搬迁群众提供更多的就业岗位和创业空间：推动土地向大户和龙头企业集中，建设特色产业基地、现代农业园区消化一批；工业企业、民营企业、产业化龙头企业安置一批；积极发展商贸服务业转化一批；大力发展劳务经济输出一批；开发社会公益性岗位安置一批的办法。一系列行之有效的措施，推动了产业发展和城镇建设的融合，为城镇化发展提供持续动力。

紫阳县按照“低山茶叶蔬菜、中山魔芋蚕桑、高山木本药材”的立体农业发展模式，通过引导土地向大户和园区集中，发展现代农业园区10个，覆盖搬迁农户1000余户。规划建设的富硒生态食品、富硒中药材等富硒生物资源开发产业区覆盖37个安置点3000余户搬迁户。2014年上半年，紫阳县农民现金收入同比增长14%，位居全市第一，比全省农民现金收入增幅高出一个百分点。

针对不同的搬迁对象，紫阳县因户施策，实行以户定收、以户定扶措施，初步形成了“住在山下、增收在山上，住在城镇、增收在企业，住在社区、增收在园区，住在县内、增收在县外，住在小区、增收在小区”的增收致富路子。

如何更富内涵？

推进新型城镇化建设，不是复制一个样板、一种模式，而应该是找准当地最具价值的人文环境，赋予更新、更精、更深的文化内涵，用文化的潜力和魅力凝聚人心。

换句话说，就是将城镇的地理环境、历史资源、人文资源等特色资源融入到新型城镇化建设和发展的各个方面，构建个性明显、特色突出的城镇建筑特色、文化生活特色、人文环境特色、产业集群特色。

紫阳县新型城镇化建设就是通过对紫阳城镇自然生态的保护、历史文脉的传承、功能结构的完善、景观形象的打造、文化内涵的塑造，凸显集“茶文化、道教文化、民歌文化”于一体的小城镇特色与品位，改善生态宜居环境，努力形成融环境、资源、历史、文化等特色于一体的个性小镇，体现出发展有活力、街道有景致、建筑有风格、旅居有情趣、文化有品位、民生有保障的城镇特性。

紫阳县处在国家限制开发区域内，是生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，在新型城镇化的建设中，要以建设特色经济和循环经济为主要特点的产业集聚专业城镇，且要优先考虑劳动密集型产业。紫阳可紧紧依托省批“中国·紫阳硒谷工业园区”建设，不断完善产业链，进一步增强龙头企业实力，通过园区承载聚集发展，达到企业布局合理，分工合作协调，形成完备的产业链和产加销一体化良好经营格局，实现产业健康、持续、循环发展。突出加大富硒茶产业集群培育和推进力度，使富硒茶产业整体实力和竞争力大幅提高，实现产业特色鲜明、优势突出，使其成为全县新型工业经济发展的主体形态。

新型城镇化说到底是人的城镇化，不能背离这一基本原则，以人为本的城镇化需要解决的问题主要也是人的问题。而人的问题主要则是增加人的收入，使人有产业可依赖，有精神可依靠，有资本可依附。唯此，才能实现居有定、食有味、行有路、老有养、活有乐的幸福城镇化。

（作者系紫阳县委党校教师）