试论消防与保险互动视角下的火灾公众责任险

（青岛市公安消防支队，山东 青岛 266071）

试论消防与保险互动视角下的火灾公众责任险

赵卫东

（青岛市公安消防支队，山东 青岛 266071）

本文从“第三方”权益保护、维稳治理体系完善以及国内外实践等角度对设定火灾公众责任险的必要性、可行性进行了分析，并对该险种的设立范围、投保条件、保障对象、赔付范围、费率厘定、理赔限额和组成共保体等问题进行了探讨。同时，从制度设计的角度，提出了建立保险费率杠杆调节机制、培植保险公估机构、建立消防与保险互动协调机制等对策建议。

火灾公众责任险；消防；保险；研究

从制度发生学角度看，保险制度起源于人类化解火灾风险的需要。现代社会，保险与消防更是成为预防和减少危险损害的重要社会化防灾机制之一，二者以危险为存在前提。火灾公众责任险作为责任保险种类之一，以被保险人因火灾造成对第三者的人身或财产损害依法应负的民事赔偿责任为标的，具有较强社会风险管理、经济补偿功能。2008年修订的《消防法》和国务院《关于加强和改进消防工作的意见》（国发[2011]46号）为推行火灾公众责任险提供了法律政策依据。鉴于条文规定的原则性，笔者结合实际就火灾公众责任险的设定及如何通过该险种实现消防与保险的良性互动，作进一步探讨。

1 火灾公众责任险设定背景与价值考量

1.1 “第三方”权益保护需要

火灾公众责任险核心是保护第三方权益，标的为保险公司于火灾发生后对第三方承担的损害赔偿责任。各国实行公众责任保险对象，以事故发生频高、影响危害大、当事人不具赔偿能力为特征。从我国来看，近年来一些公众聚集场所尤其是公共娱乐场所发生群死群伤火灾事故，对伤亡人员的善后抚恤，常因相关业主没有为“第三方”投保公众责任险，而自身又缺乏足够的赔偿能力，导致受伤或者死难者家属与业主之间的矛盾转嫁给政府，而推行公众责任险可更好的保护“第三方”权益。

1.2 完善维稳治理体系需要

火灾公众责任险是对火灾受害公众专门设立的责任经济补偿，在公共场所火灾防治上具有监管职能，对于构建现代消防治理体系有重要推动作用。可通过市场化风险控制机制，化解因灾履行赔偿责任而产生的对经营活动、社会稳定的不良影响，提高经营者抵御火灾风险能力；又可通过费率调节、保险人对投保人或被保险人的监督等，提高经营者自觉改善自身消防安全环境的积极性，实现消防与保险的良性互动。

1.3 国内外经验之借鉴

在世界范围内，火灾公众责任险已成为企业、个人、政府部门不可或缺的风险控制手段和事故经济补偿工具，有些国家已立法确定为强制保险。近几年，我国部分地区也进行了这方面的试点和探索。笔者所在的青岛市，出台的《青岛市高层建筑消防安全管理办法》已对推行火灾公众责任险作了原则规定。

2 火灾公众责任险设定的几个关键问题

从立法角度看，火灾公众责任险还处于倡导性推进阶段；从各地试点看，主要有两种模式，一是以行政许可为导向的准强制性模式，一是以市场需求为主、政府引导为辅的引导性模式，准强制性模式因缺乏明确的指引性规定，使职能部门执法无章可循；引导性模式由于经营者存在侥幸心理和“靠政府”的习惯，导致覆盖面不广，因此，有必要进行修订《消防法》或通过制定地方性法规将该险种上升为强制保险。基于我国目前的消防监管需要和火灾形势来分析，笔者认为应率先在公众聚集场所建立火灾公众责任强制险，并重点把握好以下几个问题：

2.1 设立范围与投保条件

这里涉及以下几个问题：首先，关于公众聚场所的界定。根据现行法律，公众聚集场所包括宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所。这些场所人员密集、管理难度大，一旦发生火灾人员伤亡大、赔偿难，因此，应将这些场所纳入强制险的设立范围。对上述场所应否全部纳入实施范围，从试点实践看，一般都作了一些范围限制。笔者认为，考虑到在公众聚集场所设立火灾公众责任强制的目的性，在保障范围应当从宽，并参量以下条件：

（1）场所经营单位系经依法登记注册；

（2）该场所符合有关消防标准要求，并经消防审核、验收或者备案抽查合格，取得公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证；

（3）不限制场所的建筑面积、经营规模和组织形式，这主要是对大型公众聚集场所经营者而言其资本雄厚，抗风险和赔付能力较强，而设立公众责任险的目的是化解风险和保障公众因火灾能够受到及时、有效赔偿保障，并保障经营者经营活动有正常开展和社会稳定，因此，在制度设置上更应侧重于那些经济基础较薄弱、抵御火灾风险和赔付能力有限的中小场所，特别是个体经营者。

2.2 保障对象和赔付范围。笔者认为火灾公众责任强制险的保障的对象要广，不仅把一般不特定的公众作为保险对象，同时还要考虑将公众聚集场所本场所或者本单位内的员工、参加火灾扑救的消防队员以及见义勇为参与本场所火灾扑救的人员作为保险对象。不仅要把一般火灾作为赔付对象，还要把过失火灾、因火灾导致的意外事故造成的人员伤亡也作为赔偿对象。火灾公众责任强制险赔付包括:因火灾造成的第三人人身伤亡或损坏、灭失产生的损失；因火灾产生的救助、诉讼费用及为查明和确定事故性质、原因和保险标的损失程度而支付的必要、合理费用；因火灾而导致被保险人的财物损失。

2.3 费率厘定与理赔限额

火灾公众责任保险费率是火灾公众责任保险的商品价格，应通过市场形成

和调节，考虑到该项保险属于初起阶段、公益性强、涉及面广，应参照交强险等强制保险的做法，在保险人根据市场拟定价格的基础上由保险监管部门进行审批，并适当管制。同时，因火灾损害赔偿涉金额一般较巨大，实行全额赔偿会使部分保险人陷入困境，不利于社会经济发展。笔者认为在保单中应约定一个责任限额代替保险金额，作为保险公司可能承担的最高赔偿金额。

2.4 组成共保体问题

考虑到现阶段我国正处在经济快速发展、火灾高发频发的阶段，理赔频次高、风险较大，应当建立火灾公众责任强制险共保体，可以行政区域为单元，由综合实力较强的保险企业作为主承保人，其它保险公司按共保体内约定协助主承保人，共同承担保险责任。

3 消防与保险互动保障机制的构建

笔者认为为实现消防与保险的良性互动，在制度设计时还应考虑建立有效的运行保障机制。

3.1 建立保险费率杠杆调节机制

国外一般通过费率杠杆调动保户来防范风险，将投保单位的风险评估结果，作为厘定保险费率的基础，建立包括建筑结构、使用性质、消防资源等内容的风险评估体系，通过运用保险费率杠杆调动保户加强自我防范。因此，保险企业应建立被保险人火灾风险评估管理体系，综合评估被保险人场所建筑结构、使用性质、耐火等级、消防设施、消防组织、管理体系、消防安全不良行为记录及所在区域基础公共消防资源等，将该结果，作为厘定保险费率的基准。根据其消防安全状况及消防安全不良行为征信记录，实行区别对待、浮动费率，将火灾防范贯穿整个保险经营活动。

3.2 培植保险公估机构

应培植发展火灾保险公估机构，作为消防监管和保险辅助服务机构，利用这一社会资源防范火灾风险。逐步委托火灾保险公估机构实施火灾原因调查、损失统计，为受保险企业开展消防安全风险评估等。

3.3 建立消防与保险互动协调机制

首先，在立法上确立消防与保险互相促进的保障机制，修改《消防法》、《保险法》来明确双方权利和义务。二是整合双方资源，建立包括灾前火灾风险评估、日常防灾防损、灾后损失分析等火灾保险管理信息系统。三是加强保险企业与公安消防部门业务合作。四是提取一定比例保费收入发展消防公益事业。

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[3]马永伟.各国保险法规制度对比研究[M].北京：中国金融出版社,2001.

[4]陈伟雄.WTO与保险公估理论与实务[M].北京：中国发展出版社,2001.

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赵卫东（1977-），男，山东滕州人，青岛市公安消防支队工程师，主要从事消防法制、消防工程和社会火灾防控工作。