从农田到餐桌保护好舌尖上的安全

陈诗高 刘海清 白菊仙

(中国热带农业科学院科技信息研究所,海南儋州 571737)

从农田到餐桌保护好舌尖上的安全

陈诗高 刘海清 白菊仙

(中国热带农业科学院科技信息研究所,海南儋州 571737)

食品是满足人类第一层次需要的必需品,食品安全是人们最基本的安全需求,但近年来食品安全问题频发,各类食品安全事故触目惊心。本文通过分析我国现有食品监管体系存在的问题,认为应营造食品生产良性竞争氛围,建立食品生产从农田到餐桌的追溯系统,加大食品生产违法的打击力度,创新食品生产违法惩罚方式,大力扶植第三方监管组织,是确保食品从农田到餐桌的安全的有效措施。

食品 安全监管 安全追溯 第三方组织

民以食为天、食以安为先。食品是满足人类第一层次需要的必需品,食品安全是人们最基本的安全需求,是构建和谐社会的基础。食品安全关系到人们的健康和生活品质,但一些“精明”的商家为了一己私利以假充真,以次充好,以劣质原料、变质原料加工食品,严重损害了人们的健康。食品安全事故近年频频发生,各类食品安全事故触目惊心,地沟油、瘦肉精、苏丹红、三聚氰胺奶粉、麦当劳、肯德基供应商使用变质过期肉等事件的发生引起民众的恐慌,让民众陷入食品选择不知所措。种种食品安全事故不禁引人深思,我们的食品安全到底怎么了？食品从农田到餐桌历经生产、加工、运输、存储、销售等一系列环节,我们的食品安全到底在哪些环节出了问题呢？

1 食品安全监管存在的问题

从食品安全监管的制度建设和机构设置来探究,我国的食品安全制度建设完备,建立法律、法规和规章三个层次组成的相对完善的法律体系,主体由质量安全法律体系和卫生法律体系两大子体系构成。机构设置上,设置了以国务院食品安全委员会为最高食品安全监管的最高管理机构,下设农业部、卫生部、工商行政管理总局、商务部、国家食品药品监督管理局、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局等部门负责食品安全具体监管工作,形成了从上到下、纵横交错、分工较为明确的管理体系。从制度建设和机构设置上来看,我国食品安全监管在制度和机构设置上都是完备的,但在实际运行中存在不少的问题,主要有以下几个方面。

1.1 食品生产企业的恶性竞争

食品市场出现“劣币驱逐良币”现象。诚信商家因为选料精良、做工精细、追求质量,加工的食品成本较高,反之非诚信商家昧着良心以假充真,以次充好,以非食品原料、变质原料、病死畜(禽)等劣质材料作为加工食品,降低成本。一是因为食品管理上存在多头管理,食品检测技术落后,为劣质食品入市提供制度和技术漏洞。二是违法成本低,违法收益与惩罚不对等,两个方面累加起来违法查出概率低,助长了非诚信商家投机的心理。三是消费者因为信息不对称很难辨别食品好坏,多数消费者采取货比三家的策略来选择食品,造成了质量差、价格低的非诚信商家能获取利润,而质量好价格高的诚信商家难以在市场竞争中生存下来,形成了“劣币驱逐良币”的局面。

1.2 食品监管机构自身缺陷

近年来政府监管部门做了不懈的努力,通过建立不断完善的法律法规体系、职责分明的组织结构、不断完善的检验检测体系,逐步实现食品安全的有效监管。取得了一些成效,但在实际监管过程中现有政府主管部门仍存在两方面的问题。一是多头管理。食品安全涉及从农田到餐桌中的生产、流通、加工等主动环节,这导致监管的主体具有涉及范围广、部门多的特点;部门之间相对独立,食品安全监督管理部门之间的行政等级多是平行,以横向关系为主,在各自的职权范围内行使职权,职权都有相对的独立性,造成多头管理,联合执法沟通协调成本高,难以形成合力。二是资源配置不合理。现有的食品安全监管机构执法任务繁重,且公共执法资源稀缺。人员配备、经费支持、检测仪器设备配备的相对紧缺等对食品安全监管形成了严重掣肘,各地食品安全监管的调查报告从不同维度反应了这些问题,安全监管人员队伍建设不到位、检测设备落后、经费投入少以及执法办案能力建设不足的问题亟需解决。

1.3 第三方监管机构的缺失和发展缓慢

一是食品安全检测与鉴别非常复杂,普通消费者无法对一般食品通过感官判断其质量的优劣,特别是各种各样食品添加剂的使用、食品包装物的千变万化和消费广告的误导,消费者很难辨别食品的真实有效信息。食品生产企业和普通消费者之间存在信息不对称、知识不对称,导致消费者很难自主形成强有力的声誉机制。二是由于各方利益的冲突,企业、供应商和地方主管部门对于不是与消费者生命有严重影响的食品安全问题不加以重视,消费者自身食品安全意识不强等因素,迫切需要食品安全监管的第三方提供食品安全的信息,参与食品安全监管的协商和决策。但我国食品安全监管第三方因为发展较晚,组织化程度较低,在食品监管过程中第三方参与的缺失阻碍了食品安全信息获取的范围。

2 完善我国食品安全监管体系措施

建立食品生产从农田到餐桌的安全监管体系,面临破除劣币驱逐良币、完善监管机构自身缺陷、促进第三方监管机构的发展等难题,这需要食品生产企业(或个体)之间形成良性的竞争,良性竞争的外部环境有赖于政府的监管、信息服务、行业自律等多方努力。

2.1 为企业的良性竞争创造条件

2.1.1 加大对惩罚和问责力度

一加大违法惩罚力度,建立完善食品生产企业质量安全信用管理制度。当食品安全问题出现时要重罚,让经营者得不偿失,不在对违法、违规获利心存侥幸,同时建立食品经营企业或个体的信用体系,不断更新经营者不良信用记录伴随一生,使食品经营者不敢、不想违法犯法。二加强法制建设,设立食品监管渎职罪。食品安全有赖于经营者的道德水平,监管部门执法者责任感,但是仅仅依靠这二者是远远不够的,需要把权力装进笼子里,故此在单独设立一个食品监管渎职罪,将食品安全责任与监管部门及官员的考核挂钩,加强队食品安全监管部门的监管,促使监管部门和官员切实承担起责任,才能建立起一个有效的食品安全监管机制。

2.1.2 设立食品安全追溯系统

食品安全涉及原材料的生产、运输、加工、销售等多个环节,与生产者、加工者、经营者及消费者等各个层面息息相关。一是通过现代信息系统技术对各种食品进行有效标识,建立能够实现从农田到餐桌的食品追踪系统,增强食品质量安全信息的透明度,减少消费者生产经营者与监管者之间的信息不对称。二是通过便捷方式让消费者方便地获取相关食品安全信息,让消费者通过用脚投票的方式来淘汰生产质量差的企业,形成业内的良性竞争。

2.1.3 实行食品违法举报制

食品安全涉及链条广,监管跨度宽,因而监管难度大,依靠单一的监管手段难以取得好的效果。食品安全法赋予社会组织、个人在食品安全领域重要的监督权利,任何组织和个人有权向有关部门了解食品安全信息,有权举报食品生产经营中违反食品安全法的行为。从劣币驱逐良币这个角度来思考,良币与劣币属同业竞争,相互之间对对方原料、运输、保鲜、加工成本都非常了解,良币为了不被驱逐,可以加大实施食品违法举报制,采取法律的手段维护自身正当利益,这将是食品安全监管有益补充。

2.2 发挥政府主管部门主导作用

2.2.1 加大惩罚力度,形成威慑力

鉴于食品安全监管机构执法任务繁重,且公共执法资源稀缺,查处食品违法生产概率相对较低,如果查处概率低且处罚力度弱,难以形成威慑力。鉴于现有执法队伍人员力量薄弱和执法手段欠缺,唯有加大惩罚力度,形成威慑力。

2.2.2 创新惩罚方式,完善声誉惩罚

声誉惩罚的核心在于信息披露,只要经营者违法信息能够及时、便捷被进入消费者的获知,进而让消费者形成共识,抵制购买有违法记录企业产品,形成消费者对违法经营者的惩罚,同时对警示其他企业放弃潜在的违法,产生威慑效果。一是构建食品生产—分级—披露—传播—反馈的法律制度系统,确保经营者违法信息及时、便捷被进入消费者的获知,为消费者及时启动声誉罚奠定基础。二建立食品安全信用体系,把食品信息从生产、分级、加工、运输、存储等信息全程整合,把食品生产企业和个体过往违规、违法纪律,加工食品中存在的风险全程整合,便于消费者以最便捷的方式查询食品安全信息。如让消费者可以通过扫描二维码扫方式查询信息,帮助消费者了解食品安全,有利于食品市场形成良性的竞争。

2.2.3再造监管流程,实现无缝隙监管

基于现有的多头管理现状,可能出现推诿扯皮,可能存在职能界线模糊地带,可以考虑组建食品监管政务中心,实行集中现场办公、电子政务等多种办公形式。政务中心集中不同职能部门的业务骨干,形成一个新的工作小组,有利于消除不同职能部门之间壁垒,促进沟通协调。电子政务让各个部门职员在很短的时间内通过真正的数据库系统相互联系,工作目标一致地为食品生产者和消费者提供一次到位的服务和项目,减少了不同机构工作人员在混水摸鱼和彼此推诿。

2.3 积极培育食品监管第三方组织

第三方包含着社会中各个行业、各个领域的个体或者是组织,能够有效地把握食品安全的相关信息,并且能够以自身为信息传递媒介,疏通信息传输渠道,打破彼此间的信息壁垒。

一是要确保第三方组织的独立性与自主性。只有理顺政府与第三方组织间的关系,实现第三方组织的“民间”色彩,提高第三方组织的博弈水平,才能保证第三方组织不仅在管理上还是财政上都能独立于政府而存在。这样第三方组织才能自主、独立地参与到食品安全监管中来。

二是积极培育公共理性,锻造社会性主体权利意识。公共理性是社会多元主体的理性精神,因为追求不同的利益,公民如果不能达成某些共识,社会将会陷入混乱的状态。从食品安全监管的角度来讲,第三方组织不仅要伸张自己的权利,而且包括自觉承担自己的责任,同时尊重他人的权利平等,重视公平的价值观念,进而推动食品安全监管的科学性。

三是转变政府职能,提高第三方组织与政府的良性互动。转变政府职能的核心在于促使政府职能向社会的转移,在政府与社会之间构建一种有效的协调机制,推动公民全员参与,实现社会性主体广泛参与食品安全监管。

四是理顺政府与第三方组织的关系,减少对其制约和束缚,促进第三方组织的成长,发挥其在政府和公民间的食品生产从农田到餐桌的安全监管桥梁纽带作用。

[1]王明刚.食品领域劣币驱逐良币现象解析[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2011,(06).

[2]李先国.发达国家食品安全监管体系及其启示[J].财贸经济,2011,(07).

[3]刘文,王菁,许建军.我国流通消费领域食品安全现状及对策[J].中国食物与营养,2005,(5).

[4]任燕,安玉发.政府在食品安全监管中的职能转变与策略选择——基于北京市场的案例调研[J].公共管理学报,2011,(1).

[5]耿弘,童星.从单一主体到多元参与—当前我国食品安全监管模式及其转型[J].湖南师范大学社会科学学报,2009,(03).

[6]颜海娜.我国食品安全监管体制改革—基于整体政府理论的分析[J].学术研究,2010,(05).

[7]冀玮.多部门食品安全监管的必要性分析.中国行政管理[J],2012,(02).

[8]余从田,姜启军.食品安全模式构建的理论基础与路径选择[J].农业经济,2011,(01).

海南省重点科技计划项目(ZDXM20130107)

陈诗高(1980—),男,汉族,硕士研究生,助理研究员,主要研究方向:农业经济、人力资源管理。通讯作者:白菊仙。