国家自主创新示范区科技创新政策试点初步评价

文/郭戎薛薇张俊芳张明喜魏世杰

国家自主创新示范区科技创新政策试点初步评价

文/郭戎薛薇张俊芳张明喜魏世杰

2009年3月及12月、2011年1月，国务院相继批复了中关村科技园区、武汉东湖高新技术产业和上海张江高新区建设国家自主创新示范区（以下简称示范区）。

据不完全统计，截至2012年底，有关示范区和试验区的试点科技创新政策共出台93项，包括股权和分红激励政策14项、科技成果处置权和收益权管理政策2项、支持企业自主创新税收政策6项、科研项目经费管理政策4项、科技金融政策32项、创新型人才政策35项；从政策出台制定部门或层级来看，中央部门颁布政策13项、示范区所在省（直辖市）政府或部门颁布21项、示范区管理机构颁布59项；从政策涉及区域来看，包括中关村示范区33项、武汉东湖示范区26项、上海张江示范区37项。示范区试点政策是对有关现行制度的突破、调整和修订，直接涉及40余项相关基础性法律、法规和政策。

从政策功能区分可分为三类：第一类是调动高等学校、科研机构、大型企业、中小微企业扣创新人才等不同主体创新积极性的分配政策，如科研经费改革、科技成果处置权改革、股权激励政策等；第二类是鼓励特定科技创新行为的政策，如扩大研发费用加计扣除范围、推动产业技术创新战略联盟；第三类是支撑条件和环境营造政策，包括建立管理机制、设立专项资金、推动科技金融结合、增加科研用地和发展科技中介服务等多个方面。

本文选择六项政策进行初步介绍，相应分析各政策的着力点、落实情况与效果，提出存在的问题以及完善建议。

科技成果处置权和收益权政策

中关村试点科技成果处置权和收益权政策提出，从宽下放审批和科技成果处分权限，深化了科研类事业单位资产分类管理改革。

政策着力点:扩大事业单位的处置权和收益权。中关村试点中央级事业单位科技成果处置权限扩大，并且对处置科技成果收益的全部或分段计留；进一步从“谁投资、谁所有”向“谁完成、谁处分”转变，科研机构可获得全部或大部分科技成果收益，科技成果的处置权、收益权相互匹配性有所提高，凸显了制度突破的系统性考虑。

政策落实情况与效果：调查显示，没有高校实施该试点政策，30%的中科院研究所实施了试点政策，涉及的技术转让价值均在800万元以下；虽然全部调查对象均未执行收益权试点政策，但发生的技术转让收入均未上缴中央国库。北京市技术交易市场的统计数据显示，试点后北京地区中央级事业单位（绝大部分在中关村自主创新示范区内）技术转让收入大幅增加，其中高等院校成果转让增长最快，2011年、2012年技术收入较上年均有较大增长，且增幅逐年提高。

问题与建议：多业务条线管理与成果转化相机选择的实际需要相悖，建议授予中央级事业单位可转化科技成果的完整权属；监管重心过于偏重维护国有资产安全，建议重置为“强制”转移转化、确保“三公”等方面；对成果以处置等方式进行转化的激励措施规定不够到位，建议以实施强制转化制度为主线，建立科学合理、可持续的转化收益分配机制。

支持企业自主创新税收政策

支持企业自主创新的税收试点政策，通过税收扣除、税收减免等方式激励企业增加研发和职工教育经费投入，降低科技人员股权奖励所得税压力等方式促进企业创新活动开展。

政策着力点：通过扩展可加计扣除的研发费用范围、调整可享受政策优惠的技术领域、提高职工教育经费支出税前扣除率、拓宽企业认定高新技术企业相关核心自主知识产权范围、优化国家重点支持的高新技术领域等措施，提高研发费用加计扣除、职工教育经费税前扣除、高新技术企业税收减免等税收政策的覆盖范围和激励力度。

部分地区建立“一站式”工作机制，简化企业享受研发费用加计扣除税收优惠程序。例如，上海市税务部门对获得“973”、“863”、国家重大专项、创新基金、科技奖等资助的研发项目、高新技术企业申报的研发项目、高新技术成果转化项目、以往申报过加计扣除的研发项目予以免评，降低企业申报成本，提高政策执行效率。

提高股权激励政策对科技人员的激励力度，获企业股权奖励的相关技术人员5年内分期缴纳个人所得税；东湖、张江通过设立所得税代垫基金，延迟个人所得税缴纳时间。

政策执行情况与效果：示范区享受税收优惠企业的数量逐年增加。2011年，中关村享受研发费用加计扣除和职工教育经费税前扣除政策企业数较上年增加了62.3%和73.6%，远高于其他地区；中关村有7家企业依据新的核心自主知识产权被认定为高新技术企业。2011年中关村企业加计扣除总额较2010年增加了58.44%，平均每家企业研发费用加计扣除额强度上升了14.86%；张江企业均增加了研发投入，其中28.4%的企业研发投入增长高于40%。

问题与建议：政策实施主体限制过严，影响政策发挥效应。研发费用加计扣除政策在研发活动领域、合格研发费用范围等方面存在过度限制；职工教育经费税前扣除政策仅限于高新技术企业享受；股权奖励税收政策执行层面缩小了试点政策范围。建议进一步放宽试点政策实施主体限制，提高政策覆盖面；部分试点政策对原有政策完善不足。高新技术企业政策中原有的技术领域限制、核心知识产权限制以及企业收入表述不清的问题在试点政策中均未改善或完善不足，弱化了试点政策的试点意义，建议进一步完善试点政策，并扩大试点范围，提高试点政策的示范和试验作用。

科研项目经费管理政策

科研经费管理试点政策方面，通过调整间接费用列支比例、增加科研人员激励比例以及完善预算调整程序等手段，提高财政科技经费使用效率，发挥财政科技投入对全社会研发投入的引导和杠杆作用。

政策着力点：对不同性质的项目承担单位分类规定不同的间接费用列支比例。试点政策借助“间接费用”比例，增加项目承担单位的管理手段和调控能力，有利于增强承担单位在项目组织实施和经费管理中的责任感，也为承担单位发挥法人作用提供了财力保障；在间接费用中增加用于科研人员激励支出的部分。通过在科研经费申增加用于科研人员激励支出，完善科研人员绩效考核制度，提高对科研人员的激励力度；科研项目经费分阶段拨付和后补助，鼓励产学研相结合，突出了科技成果产业化评价导向；完善试点项目中相关国家科技计划项目预算调整程序，适当扩大科研单位在项目内部各项费用间预算调整的权限，增加经费使用自主权。

政策执行情况与效果：2010年以来，中关村示范区纳入科研经费管理改革试点项目和列支间接费用逐年增加，部分项目采用后补助的支持方式。2012年1-9月，北京市纳入试点的739个项目列支间接费用294999万元，超过2010年全年。

列支间接费用、增加绩效支出、分段拨付和后补助等试点措施对理顺项目（课题）组与承担单位的分配关系、调动科研人员积极性、强化科技成果转化和产业化导向等起到重要作用，发挥了财政科技投入对全社会研发投入的引导和杠杆作用，突出了企业创新主体地位。

问题与建议：实施间接费用补偿的科研项目仅限于国家科技重大专项、国家科技计划项目和公益性行业专项，试点政策覆盖面过窄。建议扩大间接费用补偿的项目适用范围，将其逐步扩大到国家自然科学基金、国家社科基金、相关行业主管部门的其他科研项目和地方科技计划项目（专项）；间接费用列支范围及比例缺乏针对不同类型科研活动的核算办法，有待进一步细化，建议既区分科研承担单位类型也区分科研活动类型制定差异化的补偿办法；试点对科研活动的经费支持方式探索不足，较步采用创新的投入方式。建议对多主体参与、产业化程度高、额度小的项目采用后补助方式、对额度大的项目采用分阶段拨付方式，或探索前资助与后补助相结合方式；间接费用列支试点未能解决项目组和承担单位在仪器设备及房屋使用费等资源合理补偿、管理费、人员支出的统筹使用等方面的分配关系。建议下一步试点应涉及现代院所制度，落实科研院所管理自主权，深化科研经费管理和收入分配制度改革。

创新型人才政策

示范区创新型人才试点政策通过转变政府职能、加大高端人才引进力度改善人才成长环境，促使示范区成为高端人才的集聚地，创新产出大幅提高。

政策着力点：加大高端人才引进力度，示范区结合自设区位环境优势和发展需求，出台针对性的高端人才引进措施；以转变政府管理职能、减少进入壁垒和行政审批、完善公共资源环境、减少人才后顾之忧等措施，加大吸引人才力度。

政策执行情况与效果：示范区依托各类人才计划，辅以各项人才政策，吸引大量高端和国际化人才，示范区已成为高端人才和国际化人才的集聚区。人才对科技创新和产业发展的贡献大幅提升，示范区科技成果数量迅速增长。2011年，中关村每百万人专利年授权量达9089件，远高于全审平均水平。

问题与建议：政策主要针对高端人才，对中小企业紧需技能实用型人才激励不足，建议政策向中小企业倾斜，并根据不同人才类型和需求建立和完善多层次的人才市场及相应的人才政策；政策集中于物质生活条件提供，人才软环境建设不足，建议未来试点要凸显对创新的鼓励、对失败的宽容、对知识的尊重，营造宽容的创新环境和氛围；央属单位参与人才特区建设积极性不高，企业对央属单位人才资源的开发利用不足，央地人才无法实现一体化发展。建议鼓励央属单位高端人才的“柔性”流动。

2013年，新一届政府在经济体制改革的分工方案中，明确提出扩大国家自主创新示范区先行先试政策试点范围。写作组认为，这包括延期试点政策，在中关村之外的示范区实施中央部门试点政策，继续深化原有试点政策的突破点，开展新试点政策，以及将示范区内试点的政策向全国推广等。因此，应持续开展评价研究，全面科学地反应试点政策的客观绩效，为其推广、深化提供决策参考。

（作者单位系中国科学技术发展战略研究院，文章转自《中国科技论坛》）