对水土保持生态补偿机制的研究

2014-10-25丁继君

黑龙江水利科技 2014年10期

丁继君

(山西省水土保持科学研究所，太原030013)

随着人们对生活环境的重视，水土保持和环境保护逐渐被越来越多的人认可，水土保持生态补偿机制在这种背景下被提出了。水土保持和生态补偿机制主要是为了应对当前水土流失和生态环境污染严重的现状而采取的相应挽救和补偿的措施，通过采取与经济相挂钩的模式进行生态环境补偿，从而实现对水土流失和生态环境污染的缓解［1］。

1 相关概念界定

1.1 水土保持

水土保持主要是针对水土流失来讲的，随着社会的发展，由于自然原因和人为活动所造成的水土流失也在持续进行并且有愈演愈烈之势，为了保护生态环境，保持水土资源，提出了一个以小流域为单元的开展水土流失综合治理的方式，这就是水土保持的方式。将流域面积一般≤50 km2的小流域作为一个自然资源单元，在这个单元内以保持水土资源，减少流失为原则，有规律性地发展农、林、牧等生产活动。

1.2 生态补偿机制

生态补偿是为了实现人与自然的和谐发展，以保护环境和改善环境为目的，采取区域性的生态保护和环境污染防治手段，是将保护环境与经济手段相挂钩协同实施的环境经济政策。这种机制将经济激励与污染者、使用者付费相结合，依据谁开发谁保护，谁污染谁治理的原则，通过环境污染者付费和资源受益者付费的方式，用经济手段的束缚来强制性约束人为污染和资源浪费，以起到保护和改善环境、保持水土的最终目的［2－3］。

2 水土保持生态补偿机制实行办法

2.1 重点保护区域划定

现阶段的水土保持生态补偿机制还没有扩展到全国范围内，主要是针对水土流失严重并且具有重要生态功能的局部区域实施开展。

保护区域划定可以结合国家和地区的需要，综合分析该片地域的生态功能的重要性，对于重要性较强的采取保护，例如大面积的森林、草地、湿地、国家生态保护区和自然保护区等都是重点保护对象，这些地区需要由国家和地方协作来完善其生态保护和补偿。

另外，河流水体也是水土保持的重要对象之一，针对跨界的河流应该采用小流域分片的形式由当地政府对本地辖区内的河流区段进行保护，国家在这个过程中主要从宏观上对各地方政府之间的保护和补偿工作进行协调和完善［4］。

2.2 明确补偿主体和补偿原则

为实现水土保持而进行的生态补偿需遵循破坏者付费、使用者付费、保护者补偿的原则。

破坏者付费主要是指针对破坏环境和污染环境的工厂和个人，基于其生产生活活动对环境造成污染的程度进行相应程度的付费补偿，污染越严重，所付费用越高，通过经济手段来限制其污染行为。

使用者付费主要是针对资源的开采和使用者实施的，由于自然资源属公共资源，应对自然资源的使用者收取一定的费用，例如、耕地占用、林木采伐、矿产资源开发等。

保护者补偿是指对保护环境的实施者进行一定程度的补助，对保护生态环境做出贡献的集体或者个人，根据其贡献大小给予不同程度的经济鼓励，以激励更多人参与到保护环境的公益性事业中来［5］。

2.3 强制性实施

针对已规定的水土保持生态补偿机制，必须有国家强制力保证实施才能确保其功效，因此国家和地方应该以强制力确保补偿机制的实施，通过将生态补偿机制写入国家和地方的法律制度中，以法律的强制约束力来督促相关人员和部门践行生态补偿机制的各项要求。

3 完善水土保持生态补偿机制的建议

3.1 加强节约资源和生态保护的宣传

国家和地方应该加大对资源节约和生态保护的宣传力度，强调资源和生态环境的重要性，让更多的国民重视资源和环境，自觉保护资源和环境。

国民意识提高了不但可以从其自身出发践行生态环境保护，也可以实现对污染者的舆论影响和监督作用，在促使其履行生态补偿机制的同时，以社会舆论的影响力来督促其尽快减缓或停止其污染行为，为全面生态补偿机制的建立奠定广泛的群众基础［6］。

3.2 开展生态调查，为生态补偿提供依据

由于我国现阶段进行重点区域保护和补偿，因此需要进行科学周密的调查工作，对相关地区和水体进行调查分析，确定其生态功能的重要性以及水土流失的严重程度，以此为依据进行重点保护和补偿工作。

例如生态调查发现长江的生态功能及其重要，长江是我国第一大河，干流全长6 300 多km，流域面积180 万km2，占全国总面积18.8%，人口约占全国的1/3，国内生产总值约占全国的35.6%，在我国经济社会发展中占有极其重要的地位［7］。进一步调查发现长江流域的水土流失非常严重，长江流域水土流失面积62.2 万km2，占流域面积的35%，因此长江应被划作为水土保持和生态补偿的重点保护区域。

基于此类调查分析，可以准确分析各重点地区和流域的综合情况，并据此实际情况制定相应的水土保持生态补偿机制。

3.3 完善立法和体制建设

对于水土保持生态补偿机制的强制实施，必须有相关法律作为支撑，因此完善立法是必行步骤。国家和地方应该完善相关立法，将水土保持生态补偿明确地写入国家和地方的法律法规，以法律的强制力来保证生态补偿机制的顺利实施。

另外，国家和地方应该完善监督和执行体制的建设，由专门负责的部门进行收费和补偿工作，同时加强同财政、金融等其他相关部门的联系，确保工作的顺利开展，还应制定专门的监督部门对生态补偿的相关责任人的责任履行情况进行监督，对不按照机制要求履行自身义务的集体或个人依法追究其责任。

3.4 完善和畅通资金渠道，增加资金投入

主要表现为以下3 点:

1)国家应该加大生态环境保护的投资比重，对重点生态区域采取国家购买保护的方式，并基于此建立国家生态保护区，实现长效保护。

2)应该加强和完善国家和地方政府的生态补偿协作，地方不但对自己辖区内的生态区域进行保护，还应该支持国家的工作，以合作的方式促进全国范围内生态补偿机制更好的实施。

3)进一步完善生态补偿的财政政策体系，积极探索多方渠道的资金投入和周转，可以建立基金以吸引国内和国际上的其他组织援助，采取以国家和地方政府投入为主，企业和社会捐款为辅的多方协同筹资的办法，号召全社会关注生态保护和水土保持，以更充分的资金保证生态补偿的顺利进行。

我国内蒙古水土流失较为严重的某地针对水土流失的治理由国家投入的费用走势如图1 所示，从图1 中可以看出，国家的投入的整体趋势是逐渐上升的，说明国家对水土流失治理的重视程度不断增加，但是据分析如果以这种费用投入力度所对应的治理速度来看，要初步完成该地整个区域的水土流失有效治理，还需要100 多年的时间。

由此可得水土流失治理所需费用非常庞大，仅仅靠国家和政府的支持是远远不够的，因此必须开拓多种资金渠道，从社会多方面吸纳资金，用于水土流失的治理，以加快中国水土保持和环境改良的基础性建设。