国家智慧城市试点与标准化建设探索

万碧玉++姜栋++周微茹

中图分类号：TN915 文献标志码：A 文章编号：1009-6868 （2014） 04-0002-005

摘要：基于建设部智慧城市标准研究和全球智慧城市领域标准工作，认为由于智慧城市标准不约而同地关注城市可持续发展和城市承载能力的提升，相关标准可以归为城市基础设施、城市环境、城市经济和社会管理服务4大类。指出与全球研究方法存在明显差别，中国更加关注城市整体建设，将城市看做一个巨型的生态系统；国际组织和机构则从城市可持续发展方面入手，通过信息化的技术手段，实现城市专项领域更高效的运转。

新型城镇化；智慧城市；标准体系

The smart city standard is generally concerned with the sustainable development and capacity of the city. Relevant standards can be classified as city infrastructure， city environment， city economic and social management services. Different from the global research method， China pays more attention to the construction of the city and considers the city a giant ecosystem. International organizations and agencies realize the city special field more efficient operation through technical means of information from the aspects of city sustainable development.

new urbanization； smart city； standard system

中国目前正处在城镇化快速发展时期。1978至2012年，中国城镇化率从17.92%上升至52.57%，城镇人口从1.72亿增长至7.12亿，年均增长1 570万，规模之大、速度之快，远超同期世界城镇发展速度[1]。随着城镇化的迅速推进，城市数量和规模不断扩大，形成若干联系紧密、规模较大、具有国际影响力的城市群，其中京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，吸引了80%的外商直接投资，实现了75%的国际贸易，成为拉动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

英国城市化快速发展时期大约用了100年（1800—1900年城镇化率从26%升至75%），美国大约用了80年（1890—1970年城镇化率从35.1%升至73.6%），日本大约用了40年（1935—1975年城镇化率从32.7%升至75.9%）。中国1996年的城镇化水平为29.04%，15年后的2011年已超过50%，以每年超过1%的速度在增长。中国城镇化在快速发展的同时，也面临着城镇化发展矛盾在短时间内集中暴露等问题：如城镇化区域布局不平衡、城乡基本公共服务不均等、城市管理水平低、城镇用地粗放低效、体制机制制约城镇化健康发展和浮躁极端的城镇建设6大类问题，这些问题亟需解决以促进城镇向可持续发展方向转变[2]。

中国共产党的“十八大”提出了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，并指出走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的道路，促进中国经济社会持续健康发展。2012年12月中央经济工作会议更进一步提出，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走一条集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

住房城乡建设部作为城乡规划和城市管理运行的业务主管部门，具有加强城乡规划管理、推进建筑节能、改善人居生态环境和促进城镇化健康发展的职能，一直将探索城镇可持续发展作为部门的重要工作。2012年12月5日，中国住房和城乡建设部发布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，标志着中国智慧城市试点工作正式开展。截至2013年8月，共有来自全国35个省、市、自治区、直辖市、计划单列市的193个城市、区、镇获得建设部国家智慧城市试点资格。智慧城市建设过程离不开标准规范的引导和指导。建办科【2012】42号文下发了《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》。该指标体系规定了包括保障体系与基础设施、智慧建设与宜居、智慧管理与服务、智慧产业与经济4项一级指标，11项二级指标，57项三级指标以及相应的技术说明。该指标体系是智慧城市创建工作的重要参考，为后期试点城市综合评估体系奠定了重要基础[3-5]。

与此同时，在国家标准化管理委员会的领导下，中国从事标准化研究的科研院所与机构也在积极开展智慧城市标准化研究工作。国际上的各大标准机构，如国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、国际电信联盟（ITU）也相继成立智慧城市标准相关的组织，专门从事智慧城市标准化工作。

1 建设部试点标准化建设

工作

目前国家智慧城市建设工作取得了一定的成果，但是智慧城市建设面临着很多困难，例如，建设目标的不清晰、统筹协调的困局、信息孤岛的难题、标准的缺乏、可持续发展机制的缺失等问题。

要逐一解决这些难题，不但要靠技术手段更要从管理和体制的角度考虑。建立统一的智慧城市建设标准、技术标准、评价标准，以期城市在规划、建设、管理、运行阶段有系统化、体系化的建设依据，并可进行全面、科学验收及评判，提高整个国家的智慧城市建设水平。随着试点工作的启动，建设部智慧城市标准化工作小组已经开始智慧城市标准体系的研究工作，包括引导指标（SCGI）、技术标准（SCTS）和评价指标（SCEI），其中引导性指标已经发行试行版本；技术标准方面提出了《智慧城市标准体系架构》，并出版《中国智慧城市标准体系研究》一书；评价体系已列为建设部下一步智慧城市标准化的工作重点。endprint

1.1 引导性指标

作为引导性指标，《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》，规定了包括一级指标，二级指标，三级指标以及相应的技术说明。引导指标框架图如图1所示。文件明确了智慧城市（区、镇）的建设内容是：智慧地规划和管理城镇，智慧地配置城市资源，优化城市宜居环境，提升城市文化的传承和创新，最终实现市民幸福感和城市可持续发展；智慧城市（区、镇）的建设目标是：高起点构架智慧城市（区、镇）的顶层设计，高标准构建智慧型的城市基础设施，高质量推进智慧型的产业发展，高效率推进智慧型的示范应用，高规格建立智慧型的城市发展协调机制。最终的目标是根据十八大的战略部署，智慧地建设生态城镇、美丽中国，全面实现小康社会。该引导指标是智慧城市创建工作的重要参考，是技术标准制订的依据，也是评价标准考核评分的依据，为后期试点城市星级评估奠定重要基础。

1.2 技术标准

2012年7月，中国城市科学研究会数字城市工程研究中心组织行业、企业、科研院所等40多家机构和50多名专家，开展了中国智慧城市技术标准体系研究，即技术标准（SCTS）。

按照国家标准化管理委员会及住房城乡建设部“要充分注重标准化、规范化工作，做到智慧城市规划有指南、共享平台有标准、协同应用开发有依据，实现有序、有质、有量的发展”的要求，综合考虑国家层面做好顶层设计的智慧城市建设需求，课题组对中国先行的智慧城市试点的初步成果进行了分析研究，结合企业参与实际试点的经验，构建了《智慧城市体系架构》，并在此基础上提出《智慧城市标准体系架构》。

标准体系框架主要从智慧城市建设涉及的总体标准、基础设施、建设与宜居、管理与服务、产业与经济、安全与运维6大类别标准，分5个层次表示，涵盖18个技术领域和包含126个分支的专业标准。

智慧城市标准体系架构如图2所示。依据《智慧城市标准体系框架》编纂了标准体系的标准明细表、总体涉及国家、行业、地方标准共3 294个，提出了智慧城市急需研制的标准267个。

该标准体系中的标准为智慧城市（区、镇）各领域已颁布实施的、正在制订的或计划制订的国家标准和行业标准，其范围涵盖智慧城市的物联网、互联网、通信、中间件、数据编码、数据交换、地理信息系统（GIS）等多方面的技术规范要求，也包括智慧城市各子系统和各汇聚节点进行信息交互，实现应用服务的数据格式、通信协议和应用管理描述等方面的规范要求。对跨领域覆盖了多个行业标准的，一般情况下直接采用这些领域已有的国家或行业标准，不再重复制订。

1.3 评价体系

评估体系目前仅提出一个初步的模型，还需要进一步地深入研究、分析、验证，是下一步智慧城市标准化工作的重点。考虑从3个维度思考评估体系的建立。

一是传承。前期建立的引导性指标及关于技术标准的研究，编写《中国智慧城市标准体系研究》一书积累的经验、集聚的专家团队作为成果传承下去。设计过程中应注意3个问题：一是系统性，二是可控性，三是适宜性，不同的历史阶段有不同的侧重点。

二是借鉴。借鉴国际上智慧城市的经验，抓住问题的本质和城市发展的规律。国际上提出的“城市科学”的理念符合我们的智慧地推进中国城市建设的理念。维也纳大学提出的“经济、移动、民众、环境、生活、治理”城市可持续发展的六大要素及麻省理工大学提出的将城市规划、建设、管理、运行组成内部逻辑体系，按该体系建立仿真系统，进行预测、干预、修复，这些观点切中了现代城市发展中的要素，符合现代“城市科学”的发展规律，评估体系要借鉴国际上这种更加符合实际的研究成果。

三是创新。传承已有成果，借鉴国际上切合城市发展的核心部分，然后在这个成果上创新，应该扣住三点：一是国家目标，特别是十八届三中全会以后国家提出的要“加大治理体系”和“以市场为资源配置决定性因素”，贯彻落实李克强总理在中央经济会议提出的“集约、智能、绿色、低碳”八字方针；二是城市面临的问题，要优先解决产业问题、民生问题、环境问题和城市市政问题；三是加上经济效益和社会效益的评价程度。

所以，第一要考虑前面成果的传承，第二要借鉴国际上先进的或已取得成果，再加上我们面临的任务，从这3个角度来设计建设部的评估体系的架构[6]。中国智慧城市评价指标体系模型如图3所示。

评价指标体系中评价指标体系模型的组织管理和评价指标的定性计算尤其重要。

评价指标体系模型的组织管理包括：将指标的维度数据、指标及其属性、指标之间的逻辑关系、指标的权重等，录入中国智慧城市发展评价指标模型数据库；可根据需要，从多维度的指标体系模型中抽取一套评价指标。

评价指标的定性计算包括：相同行政管理类别城市，在处于不同经济发展区域的指标权重不同；对某些指标，包含有两个主要评价因素，即解决城市的问题和信息技术对其发挥的作用[7]。

2 国际标准化组织智慧

城市相关研究工作

随着全球城市化建设速度的加快，ISO、IEC、ITU这些著名的国际标准组织都先后成立专门的组织，进行智慧城市相关的标准化研究工作。

2.1 ISO/TC268/SC1

ISO/TC268/SC1——国际标准化组织城市可持续发展：智慧城市基础设施分技术委员会，成立于2012年，秘书处设在日本。分委会近期主要的研究成果为TR37150技术标准报告，报告对当前智慧城市基础设施的相关计量工作进行了回顾，并提出了未来标准的方向，对城市基础设施产品和服务的技术性能计量进行了讨论，这将是第一个智慧城市基础设施领域的国际标准文件。报告中对建设部2012年发布的《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》进行了引用分析，对以中国为代表的发展中国家智慧城市建设项目进行了初步统计分析。分委会下一步工作重点是ISO/TS37151标准报告，此项工作将全面展开智慧城市的相关国际标准建设[8-9]。endprint

2.2 IEC/SEG on Smart Cities

IEC IEC/SEG on Smart Cities——国际电信联盟智慧城市系统评估组，成立于2013年下半年，主要任务是进行智慧城市体系的研究评估工作。中国是该组织的发起国之一，作为牵头国家，主要负责评价、指标体系调研；术语、已有相关标准梳理；城市战略研究等标准化预研工作。2013年12月智慧城市评估组在德国柏林召开第一次工作会议，界定IEC/SEG on Smart Cities的职责，介绍标准化工作现状，建立任务协作机制，明确智慧城市领域的技术方向等任务。国家标准化管理委员会组织中国相关专家参加了此次会议。2014年2月在柏林召的第二次会议上，建设部代表提出了成立WG2“城市规划与仿真”和WG3“城市设施管理”两个新工作组（WG），最终投票通过。两个工作组将在国家标准化管理委员会的统一领导下，展开国际标准化工作的研究工作。

2.3 ITU-TFG-SSC

ITU-TFG-SSC——国际电信联盟电信标准化组织智慧和可持续城市专题组，一直致力于智慧和可持续城市关键绩效指标（KPI）和计量标准的研究。该组织目前正在准备一份技术报告，内容关于智慧和可持续城市关键绩效指标和计量方法，课题名称为“智慧城市评价指标体系”，任务是收集智慧城市关键绩效指标信息，其中也包括了建设部的智慧城市标准指标相关工作的开展[10]。

3 全球智慧城市标准研究

核心分析

智慧城市标准不约而同地关注城市可持续发展和城市承载能力的提升。与此相关的标准主要可以归为城市基础设施、城市环境、城市经济和社会管理服务四大类。

3.1 城市基础设施

ISO/TR37150认为目前的城市基础设施建设和发展，难以满足快速的城镇化进程，因此，十分有必要将基础设施建设视为平衡经济、社会和环境可持续发展的重要手段，以及促进城市高效运转的重要途径。

通常来讲，信息化、能源、水、交通、垃圾与废弃物等这5类城市基础设施被视为支撑城市运行的核心要素。美国将能源网络的智慧化作为城市发展绿色低碳的有效手段，ISO与美国相关的33项智慧城市基础设施建设项目里，有31项是节能和智慧能源网络项目；欧洲城镇则更加关注智慧交通的建设[11]。

中国正处在城镇化快速发展阶段，城镇数量众多，且分别处在城镇化发展的各个阶段，面对的“城市病”多样且集中。城镇的基础设施建设或多或少还在还历史的旧账，难以有效支撑城市高效运行，因此，信息化、能源、水、交通、垃圾与废弃物等城市基础设施也是中国智慧城市建设的核心。

3.2 城市环境

在城市生态环境方面，ISO/DIS37120选定的智慧城市国际标准里，有96%与环境相关。国际组织建立有比较详细的环境绩效标准体系，涵盖降低环境影响、提升环境质量、提高资源利用效率等内容。

与国际社会不同，中国的智慧城市与城市环境效果直接相关的标准并不多。在城市环境领域，中国智慧城市建设将关注点放在城市生产、生活各个领域的信息化、智慧化建设，及产业结构的优化，从而实现城市向资源节约型和环境友好型转变。

3.3 城市经济

在城市经济可持续发展领域，其他国家/地区、国际组织智慧城市标准从经济学的角度出发，关注提升城市经济效率、降低成本，以实现经济的可持续发展。在此过程中，十分关注人力资源市场的变化，以期实现城市居民的安居乐业。中国则从自身发展特点出发，把经济重点放在产业上，更关注依靠信息化手段促进传统产业的改造和产业结构的优化，实现城市经济转型和可持续发展。

3.4 社会管理和服务

在社会管理和服务方面，全球智慧城市标准都重点关注城市公共服务，如城市教育、医疗、安防等。所不同的是，其他国家/地区、国际组织更侧重于城市公共服务的提供，中国则侧重于实现城市精细化管理。

此外，国际组织还十分关注城市居民的娱乐休闲，这一方面中国的智慧城市标准仍是空白。

总体而言，全球在智慧城市标准方面最大的不同点是，中国更加关注城市整体，将城市看作一个巨型的生态系统，从规划、建设、管理、运行全方位制订智慧城市相关标准。其他国家/地区、国际组织则从城市可持续发展的几个方面入手，通过信息化的技术手段，实现城市专项领域更高效的运转。

因此，中国现有的智慧城市标准里面不单单强调基础设施的智能化，而是从城市整体的角度进行综合性考虑，更多地关注城市公共数据资源共享和城市业务协同效应。本文认为城市公共数据库和公共数据平台是城市的基础设施，是智慧城市的必要条件。

与中国不同，国际组织有关智慧城市标准十分关注社会公平，关注市民的智慧化，将着力点放在消除贫困和城市弱势群体的公共服务上。发展援助委员会（DAC）认为贫困是由多层次及多方面的原因造成的，匮乏而低效的城市基础设施是阻碍“利贫式”增长的最显著因素。在城市基础设施和经济建设方面应向城市弱势群体倾斜。而中国智慧城市建设虽然提出要城乡统筹，促进社会公平，但是目前的智慧城市标准还未能有效地体现这一点[11-15]。

4 结束语

近年来，全球智慧城市建设的步伐不断加快，智慧城市标准化工作的任务也越来越重。建设部启动了国家智慧城市试点工作，同时组织全球专家、机构开展了智慧城市引导指标（SCGI）、技术标准（SCTS）、评价指标（SCEI）的相关研究。在国家标准化管理委员会的领导下，中国标准化研究机构积极推动智慧城市标准体系的研究工作，参与国际相关标准化工作。分析全球组织智慧城市标准研究核心发现，智慧城市标准不约而同地关注城市可持续发展和城市承载能力的提升，相关的标准可以归纳为：城市基础设施、城市环境、城市经济和社会管理服务四大类。全球研究方法存在差异，中国智慧城市标准化工作侧重整体考虑，从规划、建设、管理、运行全方位制订智慧城市相关标准，国际组织机构更侧重从城市可持续发展角度入手，以提升城市专项能力为目的。此外，国际组织有关智慧城市标准十分关注社会公平，关注市民的智慧化，将着力点放在消除贫困和城市弱势群体的公共服务上，这一点值得我们重视。endprint

参考文献

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[2] 郭理桥. 迈向可持续的未来 [M]. 北京： 建筑工业出版社， 2013.

[3] 仇保兴. 中国智慧城市发展研究报告 [M]. 北京： 建筑工业出版社， 2013.

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[6] 郭理桥. 中国智慧城市标准体系研究 [M]. 北京： 建筑工业出版社， 2013.

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[9] ISO/DIS 37120. Sustainable development and resilience of communities - Indicators for city services and quality of life [S]. 2012.

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