重庆市地票跨区域流转的制度设计与运行机制

马智利+宁盼盼+马敏达+汤达

摘要：重庆市的地票交易制度由于为城市提供建设用地指标而保护了国家耕地，已经引起了各方面的关注，但是目前全国范围内推行地票制度的省（市、区）较少。结合重庆市地票交易的特点，设计了地票跨区域流转制度，并以与上海市的跨区域流转为例，通过2个城市间地票的跨区域流转与落地使用，以期为上海市提供新增建设用地指标，也向重庆市输送经济发展所需资金。研究结果表明，地票的跨区域流转使用，可以实现2个城市共同分享城市发展所带来的经济效益，本质上是土地发展权的转移。

关键词：重庆市；上海市；地票；跨区域流转；土地发展权；建设用地指标

中图分类号：F301 文献标志码：A

文章编号：1002-1302（2014）08-0422-04

从世界各个国家的发展情况来看，在城市化发展的过程中，全球范围普遍存在的规律是：城乡建设用地大量增加，农村建设用地相应减少，土地集约化利用水平不断提高。由于目前我国城乡二元结构问题突出，城市化发展出现了与之相悖的情形。我国的大中型城市在迅速发展的过程中，为了满足对不断增长的人口的承载能力，其对土地的需求量较大；同时，我国大多数农村地区存在着农村可耕种土地荒废、农村建设用地闲置的现象，与城市土地资源的稀缺形成鲜明对比，出现了两类土地资源之间不对等、不互补的现象。因此可以看出，城市建设用地与农村建设用地2种不同资源的配置与协调直接影响并制约了城市的经济建设与城镇发展。

2013年12月在北京举行的中央经济工作会议提出，要坚持国家粮食安全战略，18亿亩耕地红线依然必须坚守，同时现有耕地面积必须维持基本稳定。国务院每年向各个城市下达的新增建设用地指标有限，因此从经济发展、人口增长、文明建设等角度难以满足城市本身对土地的需求。2013年11月召开的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场，以赋予农民更多财产权利，这为填补城市建设土地资源缺口提供了一个指导方向。

重庆市于2008年12月开始实行地票交易制度，将农村闲置宅基地复垦，形成建设用地指标，供城市建设使用。重庆地票交易制度从宏观长期的角度对城乡建设性用地进行综合平衡，保障了城市建设用地供给，同时增加了市场土地供应量，减弱了因土地太少导致的房地产价格畸形高涨的趋势，同时保护了农村耕地。目前全国推行地票交易制度较为成功、规模较大的为重庆市，并且交易主体范围广泛，交易流程明确，效果显著。四川省成都市、广东省广州市、江苏省宿迁市、安徽省宣城市近年来纷纷尝试开展地票交易，但仅限于这些地级市市域内的土地资源置换，供给对象为乡镇企业或开发区企业，每年的交易面积较小。

地票交易制度在协调城乡建设用地平衡上有其优越性，但目前推行使用的区域较少，且使用区域有限。目前我国许多大中型城市不具备开放地票交易制度的条件，但城市建设用地资源供给又较为紧迫，从而严重制约着城市经济建设和人文建设进程。因此，本研究尝试将地票供给方和需求方所在的区域分开，以重庆市作为地票供给方城市，上海市作为需求方城市，使地票跨区域流转使用，以期为需求方城市供给城市建设用地指标，使得双方城市利益共享。

1 地票跨区域流转背景

1.1 重庆地票制度

重庆市成立的农村土地交易所以地票交易为核心，开展“先补后占”的建设用地占用耕地模式，以期借此健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置，加快城乡统筹改革。重庆市地票运行模式分为复垦、验收、交易和使用4个环节^[1]。地票交易的具体流程见图1。

地票就是农村宅基地及其附属的设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标^[1]。土地开发者可以根据自身建设项目的需要在重庆市农村土地交易所竞购地票，并在符合城乡规划和土地规划范围内选择相应耕地作为拟开发用地；政府首先将开发者所选耕地征转为城镇建设用地，进行整理后，对该地块实行招标拍卖挂牌，土地一旦出让，即为竞购者的地票落地使用。在城乡综合配套改革背景下，重庆市对建设用地的需求是地票交易制度实施的主要根源。

1.2 重庆市地票制度的成效

重庆市城乡二元经济结构明显，在城市建设快速发展的过程中，建设用地供给不足，同时重庆市农村经济发展缓慢，农村建设用地资源浪费严重。自地票交易制度实施以来，效果主要体现在促进城市建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，确保城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少；促进城市反哺农村、发达地区支持落后地区；坚持国家土地制度，依法保障农民的占有、使用、收益等权利；激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。地票制度的实施，推进了统筹城乡综合配套改革，建立了城乡统一的建设用地市场，促进了城乡经济社会全面协调可持续发展。

截至2013年12月16日，重庆市地票交易累计 0.811万hm2，地票交易额245.27亿元；累计复垦建设用地 1.21万hm2，交易地票1.114万hm2，已有0.53万hm2落地使用^[2]。重庆市的历年地票交易数据见表1。

3 结论

目前，重庆地票交易制度在重庆市内实施效果良好。本研究将重庆市的多余地票跨区域流转使用到上海市，通过对重庆地票的供给机制、上海市土地资源的缺乏现状作分析，得出重庆地票向上海市跨区域流转存在市场需求；同时通过设立地票跨区域流转机制，对跨区域流转地票交易价格因素进行分析，得出其现实可行性；最后通过对重庆地票跨区域流转产生的4个方面影响，即重庆地票价格、上海市房价、国家宏观调控、流转区域限制作出分析评价。通过本研究对地票跨区域流转机制的建立与分析可知，通过重庆市与上海市土地发展权之间的置换，可以缓解上海市建设用地紧张的局面；同时，重庆地票跨区域流转也可以作为重庆市目前农村土地改革、农村土地发展权处理的参考办法，加速重庆市城乡统筹建设，发展农村经济。

参考文献：

[1]重庆市人民政府. 重庆农村土地交易所管理暂行办法[Z]. 重庆：渝府发[2008]127号，2008：7-11.

[2]重庆市人民政府. 重庆市国土资源和房屋管理2012年公报[EB/OL]. （2013-07-18）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/zwgkml/tjfx/gtfggb/201312/t20131218_219603.html.

[3]重庆户籍改革开启 千万农村人口将转市民[EB/OL]. （2010-07-14）[2014-01-10]. http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/2010-07/14/content_10103127.htm.

[4]重庆市人民政府. 关于推进新型城镇化的若干意见[Z]. 重庆：渝委发〔2012〕23号，2012：1-2.

[5]先 静. 城乡统筹背景下成渝两地的农民工住房券机制设计[D]. 重庆：重庆大学，2012：35-37.

[6]石忆邵，黄银池. 开发区土地集约利用研究——以上海开发区为例[J]. 现代城市研究，2011，5（5）：13-19.

[7]卢为民，马祖琦. 看日本东京都如何解决土地供需矛盾[J]. 中国土地，2013（4）：62-63.

[8]上海商报地产. 2012年全国商品房销售面积达11亿[EB/OL]. （2013-1-31）[2014-01-10]. http：//www.shbiz.com.cn/Item/200957.aspx.

[9]重庆市国土房管局. 关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见（试行）[Z]. 重庆：渝国土房管发：[2010]384号，2010：2-5.

[10]重庆市人民政府. 重庆农村土地交易所建设用地指标（地票）公开交易公告渝农地所告字[2013]1号[EB/OL]. （2013-06-24）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/ztgz/dpjyzt/dpjyxx/201306/t20130624_211219.html.endprint

摘要：重庆市的地票交易制度由于为城市提供建设用地指标而保护了国家耕地，已经引起了各方面的关注，但是目前全国范围内推行地票制度的省（市、区）较少。结合重庆市地票交易的特点，设计了地票跨区域流转制度，并以与上海市的跨区域流转为例，通过2个城市间地票的跨区域流转与落地使用，以期为上海市提供新增建设用地指标，也向重庆市输送经济发展所需资金。研究结果表明，地票的跨区域流转使用，可以实现2个城市共同分享城市发展所带来的经济效益，本质上是土地发展权的转移。

关键词：重庆市；上海市；地票；跨区域流转；土地发展权；建设用地指标

中图分类号：F301 文献标志码：A

文章编号：1002-1302（2014）08-0422-04

从世界各个国家的发展情况来看，在城市化发展的过程中，全球范围普遍存在的规律是：城乡建设用地大量增加，农村建设用地相应减少，土地集约化利用水平不断提高。由于目前我国城乡二元结构问题突出，城市化发展出现了与之相悖的情形。我国的大中型城市在迅速发展的过程中，为了满足对不断增长的人口的承载能力，其对土地的需求量较大；同时，我国大多数农村地区存在着农村可耕种土地荒废、农村建设用地闲置的现象，与城市土地资源的稀缺形成鲜明对比，出现了两类土地资源之间不对等、不互补的现象。因此可以看出，城市建设用地与农村建设用地2种不同资源的配置与协调直接影响并制约了城市的经济建设与城镇发展。

2013年12月在北京举行的中央经济工作会议提出，要坚持国家粮食安全战略，18亿亩耕地红线依然必须坚守，同时现有耕地面积必须维持基本稳定。国务院每年向各个城市下达的新增建设用地指标有限，因此从经济发展、人口增长、文明建设等角度难以满足城市本身对土地的需求。2013年11月召开的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场，以赋予农民更多财产权利，这为填补城市建设土地资源缺口提供了一个指导方向。

重庆市于2008年12月开始实行地票交易制度，将农村闲置宅基地复垦，形成建设用地指标，供城市建设使用。重庆地票交易制度从宏观长期的角度对城乡建设性用地进行综合平衡，保障了城市建设用地供给，同时增加了市场土地供应量，减弱了因土地太少导致的房地产价格畸形高涨的趋势，同时保护了农村耕地。目前全国推行地票交易制度较为成功、规模较大的为重庆市，并且交易主体范围广泛，交易流程明确，效果显著。四川省成都市、广东省广州市、江苏省宿迁市、安徽省宣城市近年来纷纷尝试开展地票交易，但仅限于这些地级市市域内的土地资源置换，供给对象为乡镇企业或开发区企业，每年的交易面积较小。

地票交易制度在协调城乡建设用地平衡上有其优越性，但目前推行使用的区域较少，且使用区域有限。目前我国许多大中型城市不具备开放地票交易制度的条件，但城市建设用地资源供给又较为紧迫，从而严重制约着城市经济建设和人文建设进程。因此，本研究尝试将地票供给方和需求方所在的区域分开，以重庆市作为地票供给方城市，上海市作为需求方城市，使地票跨区域流转使用，以期为需求方城市供给城市建设用地指标，使得双方城市利益共享。

1 地票跨区域流转背景

1.1 重庆地票制度

重庆市成立的农村土地交易所以地票交易为核心，开展“先补后占”的建设用地占用耕地模式，以期借此健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置，加快城乡统筹改革。重庆市地票运行模式分为复垦、验收、交易和使用4个环节^[1]。地票交易的具体流程见图1。

地票就是农村宅基地及其附属的设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标^[1]。土地开发者可以根据自身建设项目的需要在重庆市农村土地交易所竞购地票，并在符合城乡规划和土地规划范围内选择相应耕地作为拟开发用地；政府首先将开发者所选耕地征转为城镇建设用地，进行整理后，对该地块实行招标拍卖挂牌，土地一旦出让，即为竞购者的地票落地使用。在城乡综合配套改革背景下，重庆市对建设用地的需求是地票交易制度实施的主要根源。

1.2 重庆市地票制度的成效

重庆市城乡二元经济结构明显，在城市建设快速发展的过程中，建设用地供给不足，同时重庆市农村经济发展缓慢，农村建设用地资源浪费严重。自地票交易制度实施以来，效果主要体现在促进城市建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，确保城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少；促进城市反哺农村、发达地区支持落后地区；坚持国家土地制度，依法保障农民的占有、使用、收益等权利；激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。地票制度的实施，推进了统筹城乡综合配套改革，建立了城乡统一的建设用地市场，促进了城乡经济社会全面协调可持续发展。

截至2013年12月16日，重庆市地票交易累计 0.811万hm2，地票交易额245.27亿元；累计复垦建设用地 1.21万hm2，交易地票1.114万hm2，已有0.53万hm2落地使用^[2]。重庆市的历年地票交易数据见表1。

3 结论

目前，重庆地票交易制度在重庆市内实施效果良好。本研究将重庆市的多余地票跨区域流转使用到上海市，通过对重庆地票的供给机制、上海市土地资源的缺乏现状作分析，得出重庆地票向上海市跨区域流转存在市场需求；同时通过设立地票跨区域流转机制，对跨区域流转地票交易价格因素进行分析，得出其现实可行性；最后通过对重庆地票跨区域流转产生的4个方面影响，即重庆地票价格、上海市房价、国家宏观调控、流转区域限制作出分析评价。通过本研究对地票跨区域流转机制的建立与分析可知，通过重庆市与上海市土地发展权之间的置换，可以缓解上海市建设用地紧张的局面；同时，重庆地票跨区域流转也可以作为重庆市目前农村土地改革、农村土地发展权处理的参考办法，加速重庆市城乡统筹建设，发展农村经济。

参考文献：

[1]重庆市人民政府. 重庆农村土地交易所管理暂行办法[Z]. 重庆：渝府发[2008]127号，2008：7-11.

[2]重庆市人民政府. 重庆市国土资源和房屋管理2012年公报[EB/OL]. （2013-07-18）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/zwgkml/tjfx/gtfggb/201312/t20131218_219603.html.

[3]重庆户籍改革开启 千万农村人口将转市民[EB/OL]. （2010-07-14）[2014-01-10]. http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/2010-07/14/content_10103127.htm.

[4]重庆市人民政府. 关于推进新型城镇化的若干意见[Z]. 重庆：渝委发〔2012〕23号，2012：1-2.

[5]先 静. 城乡统筹背景下成渝两地的农民工住房券机制设计[D]. 重庆：重庆大学，2012：35-37.

[6]石忆邵，黄银池. 开发区土地集约利用研究——以上海开发区为例[J]. 现代城市研究，2011，5（5）：13-19.

[7]卢为民，马祖琦. 看日本东京都如何解决土地供需矛盾[J]. 中国土地，2013（4）：62-63.

[8]上海商报地产. 2012年全国商品房销售面积达11亿[EB/OL]. （2013-1-31）[2014-01-10]. http：//www.shbiz.com.cn/Item/200957.aspx.

[9]重庆市国土房管局. 关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见（试行）[Z]. 重庆：渝国土房管发：[2010]384号，2010：2-5.

[10]重庆市人民政府. 重庆农村土地交易所建设用地指标（地票）公开交易公告渝农地所告字[2013]1号[EB/OL]. （2013-06-24）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/ztgz/dpjyzt/dpjyxx/201306/t20130624_211219.html.endprint

摘要：重庆市的地票交易制度由于为城市提供建设用地指标而保护了国家耕地，已经引起了各方面的关注，但是目前全国范围内推行地票制度的省（市、区）较少。结合重庆市地票交易的特点，设计了地票跨区域流转制度，并以与上海市的跨区域流转为例，通过2个城市间地票的跨区域流转与落地使用，以期为上海市提供新增建设用地指标，也向重庆市输送经济发展所需资金。研究结果表明，地票的跨区域流转使用，可以实现2个城市共同分享城市发展所带来的经济效益，本质上是土地发展权的转移。

关键词：重庆市；上海市；地票；跨区域流转；土地发展权；建设用地指标

中图分类号：F301 文献标志码：A

文章编号：1002-1302（2014）08-0422-04

从世界各个国家的发展情况来看，在城市化发展的过程中，全球范围普遍存在的规律是：城乡建设用地大量增加，农村建设用地相应减少，土地集约化利用水平不断提高。由于目前我国城乡二元结构问题突出，城市化发展出现了与之相悖的情形。我国的大中型城市在迅速发展的过程中，为了满足对不断增长的人口的承载能力，其对土地的需求量较大；同时，我国大多数农村地区存在着农村可耕种土地荒废、农村建设用地闲置的现象，与城市土地资源的稀缺形成鲜明对比，出现了两类土地资源之间不对等、不互补的现象。因此可以看出，城市建设用地与农村建设用地2种不同资源的配置与协调直接影响并制约了城市的经济建设与城镇发展。

2013年12月在北京举行的中央经济工作会议提出，要坚持国家粮食安全战略，18亿亩耕地红线依然必须坚守，同时现有耕地面积必须维持基本稳定。国务院每年向各个城市下达的新增建设用地指标有限，因此从经济发展、人口增长、文明建设等角度难以满足城市本身对土地的需求。2013年11月召开的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场，以赋予农民更多财产权利，这为填补城市建设土地资源缺口提供了一个指导方向。

重庆市于2008年12月开始实行地票交易制度，将农村闲置宅基地复垦，形成建设用地指标，供城市建设使用。重庆地票交易制度从宏观长期的角度对城乡建设性用地进行综合平衡，保障了城市建设用地供给，同时增加了市场土地供应量，减弱了因土地太少导致的房地产价格畸形高涨的趋势，同时保护了农村耕地。目前全国推行地票交易制度较为成功、规模较大的为重庆市，并且交易主体范围广泛，交易流程明确，效果显著。四川省成都市、广东省广州市、江苏省宿迁市、安徽省宣城市近年来纷纷尝试开展地票交易，但仅限于这些地级市市域内的土地资源置换，供给对象为乡镇企业或开发区企业，每年的交易面积较小。

地票交易制度在协调城乡建设用地平衡上有其优越性，但目前推行使用的区域较少，且使用区域有限。目前我国许多大中型城市不具备开放地票交易制度的条件，但城市建设用地资源供给又较为紧迫，从而严重制约着城市经济建设和人文建设进程。因此，本研究尝试将地票供给方和需求方所在的区域分开，以重庆市作为地票供给方城市，上海市作为需求方城市，使地票跨区域流转使用，以期为需求方城市供给城市建设用地指标，使得双方城市利益共享。

1 地票跨区域流转背景

1.1 重庆地票制度

重庆市成立的农村土地交易所以地票交易为核心，开展“先补后占”的建设用地占用耕地模式，以期借此健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置，加快城乡统筹改革。重庆市地票运行模式分为复垦、验收、交易和使用4个环节^[1]。地票交易的具体流程见图1。

地票就是农村宅基地及其附属的设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标^[1]。土地开发者可以根据自身建设项目的需要在重庆市农村土地交易所竞购地票，并在符合城乡规划和土地规划范围内选择相应耕地作为拟开发用地；政府首先将开发者所选耕地征转为城镇建设用地，进行整理后，对该地块实行招标拍卖挂牌，土地一旦出让，即为竞购者的地票落地使用。在城乡综合配套改革背景下，重庆市对建设用地的需求是地票交易制度实施的主要根源。

1.2 重庆市地票制度的成效

重庆市城乡二元经济结构明显，在城市建设快速发展的过程中，建设用地供给不足，同时重庆市农村经济发展缓慢，农村建设用地资源浪费严重。自地票交易制度实施以来，效果主要体现在促进城市建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩，确保城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少；促进城市反哺农村、发达地区支持落后地区；坚持国家土地制度，依法保障农民的占有、使用、收益等权利；激活城乡要素市场，完善城乡市场体系。地票制度的实施，推进了统筹城乡综合配套改革，建立了城乡统一的建设用地市场，促进了城乡经济社会全面协调可持续发展。

截至2013年12月16日，重庆市地票交易累计 0.811万hm2，地票交易额245.27亿元；累计复垦建设用地 1.21万hm2，交易地票1.114万hm2，已有0.53万hm2落地使用^[2]。重庆市的历年地票交易数据见表1。

3 结论

目前，重庆地票交易制度在重庆市内实施效果良好。本研究将重庆市的多余地票跨区域流转使用到上海市，通过对重庆地票的供给机制、上海市土地资源的缺乏现状作分析，得出重庆地票向上海市跨区域流转存在市场需求；同时通过设立地票跨区域流转机制，对跨区域流转地票交易价格因素进行分析，得出其现实可行性；最后通过对重庆地票跨区域流转产生的4个方面影响，即重庆地票价格、上海市房价、国家宏观调控、流转区域限制作出分析评价。通过本研究对地票跨区域流转机制的建立与分析可知，通过重庆市与上海市土地发展权之间的置换，可以缓解上海市建设用地紧张的局面；同时，重庆地票跨区域流转也可以作为重庆市目前农村土地改革、农村土地发展权处理的参考办法，加速重庆市城乡统筹建设，发展农村经济。

参考文献：

[1]重庆市人民政府. 重庆农村土地交易所管理暂行办法[Z]. 重庆：渝府发[2008]127号，2008：7-11.

[2]重庆市人民政府. 重庆市国土资源和房屋管理2012年公报[EB/OL]. （2013-07-18）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/zwgkml/tjfx/gtfggb/201312/t20131218_219603.html.

[3]重庆户籍改革开启 千万农村人口将转市民[EB/OL]. （2010-07-14）[2014-01-10]. http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/2010-07/14/content_10103127.htm.

[4]重庆市人民政府. 关于推进新型城镇化的若干意见[Z]. 重庆：渝委发〔2012〕23号，2012：1-2.

[5]先 静. 城乡统筹背景下成渝两地的农民工住房券机制设计[D]. 重庆：重庆大学，2012：35-37.

[6]石忆邵，黄银池. 开发区土地集约利用研究——以上海开发区为例[J]. 现代城市研究，2011，5（5）：13-19.

[7]卢为民，马祖琦. 看日本东京都如何解决土地供需矛盾[J]. 中国土地，2013（4）：62-63.

[8]上海商报地产. 2012年全国商品房销售面积达11亿[EB/OL]. （2013-1-31）[2014-01-10]. http：//www.shbiz.com.cn/Item/200957.aspx.

[9]重庆市国土房管局. 关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见（试行）[Z]. 重庆：渝国土房管发：[2010]384号，2010：2-5.

[10]重庆市人民政府. 重庆农村土地交易所建设用地指标（地票）公开交易公告渝农地所告字[2013]1号[EB/OL]. （2013-06-24）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/ztgz/dpjyzt/dpjyxx/201306/t20130624_211219.html.endprint