山地旅游区控制性详细规划编制研究

摘要：当前，旅游规划的法定性地位尚未得到确立，旅游区控规的缺失，使得旅游区从开发建设至后期管理中，都存在一定盲目性。现有旅游区控实践规缺乏针对性，较难体现旅游区“保护性开发”的特征。通过对北武当生态旅游区控规编制的探讨研究，从生态、资源、建设、行为活动等四大方面构建山地旅游区控规控制要素体系，提出了具有保护针对性的控制要素体系，并对具体控制内容作了进一步阐述，进而指导山地旅游区的控规实践。

关键词：山地旅游区；控制性详细规划；控制要素；控制内容

1.引言

随着经济的发展，旅游业的产业地位、经济作用以及文化影响力逐步提升，旅游规划事业也得到蓬勃发展。

现阶段，我国山地旅游区的发展日渐火热，但对于其控制性详细规划（下文简称“控规”）的研究却仍处于起步阶段，尚未形成较完善的、具有针对性的理论体系。我国现有的旅游区控规项目编制多是参考城市控规和风景名胜区控规，其成果未能突出山地旅游区特性，使得山地旅游区资源保护与开发建设之间的矛盾依旧突出。

2.山地旅游区控规存在的问题

我国是山地大国，山地旅游资源丰富，山地旅游区相比其他类型旅游区生态脆弱性更高，其生态环境破坏具有不可逆性。现阶段，地方旅游市场存在着对短期经济效益的盲目追求，在规划不到位的情况下进行开发建设，导致山地旅游区环境遭到破坏、开发建设混乱以及旅游资源过度开发等，影响了旅游区的可持续发展。

规划技术及规划编制方法的不足是山地旅游区控规存在的首要问题。《旅游规划通则》（2003年）中对于旅游区控规的规定参照城市控规较多，其指标以开发控制为主，在保护层面相对较弱[1]。缺少对旅游区资源保护、生态环境控制以及游人行为控制等方面的针对性研究。我国现阶段旅游区控规编制多以宏观层面的理论研究为主，较难落实到具体的土地使用控制中，给旅游区的开发与保护带来了障碍。

其次是政府部门规划监管的失位。规划编制标准的不规范以及公众参与的不足，都在一定程度上影响了山地旅游区的永续发展。

3.山地旅游区控规控制要素体系构建

3.1编制思路

山地旅游区控规是对总规的深入，具体细化了用地、功能、游线以及各类设施的规划设计，对旅游区控制指标提出总体要求。核心在于对用地的合理划分以及对各地块的指标控制，以保证山地旅游区资源的可持续利用。通过在空间布局层面落实用地及旅游产品，提出各类用地的控制要素及具体控制指标，以实现山地旅游区价值的体现以及保障游客游览活动的品质（图1）。

3.2要素体系构建及内容探讨

山地旅游区的规划需从两个层面来构建其控制要素：

宏观控制层面：生态要素、环境要素。

微观控制层面：建设要素、行为活动要素。

3.2.1生态要素

（1）生态分区控制

山地旅游区由于其独特的山地生态特征，依据生态状况，将山地旅游区规划用地划分为有利区、稳定区、不利区和危机区四个等级[2]。

（2）生态容量控制

生态容量严格规定了旅游区内游客数量，通过对生态容量的控制，减少由于超负荷人为活动对于山地自然环境的压力。

（3）环境分区保护控制

山地旅游区在开发建设活动中其生态环境必然受到人工活动的破坏。根据山地旅游区的具体情况，划定不同保护级别环境保护区，制定廢水、废弃、固体废弃物、噪音等污染物排放标准，以达到山地旅游区环境保护的目的。

（4）景观风貌控制

山地旅游资源是以山体为载体的各种旅游资源的聚合体，这就要求对于山地旅游区景观的开发需要多层次、多视角思考，因此景观风貌的营造对于山地旅游区的规划有着重要的影响。

山地旅游区的景观营造控制主要是对其生态、景观资源进行保护控制。在规划中对于山地旅游区的景观营造及生态塑造方面，需要用绿地率、地表改变率、郁闭度等指标综合控制景观质量，并对种植物种做出规定，对于当地物种的保护以及植被成活率都会起到积极作用。

3.2.2资源要素

旅游资源直接激发了旅游者的旅游动机。山地旅游资源可分为自然资源和人文资源两大类，其中自然资源占据重要地位。

通过对旅游资源的深入分析，利用“旅游资源共有因子综合评价系统”对其进行评价分类，从而进行具体的资源保护控制。将旅游区内旅游资源按区域划分为特级保护区、一级保护区、二级保护区、三级保护区等四个保护级别。根据不同级别来划定保护范围，制定分级保护策略，来保证景观资源的原生态性，对各级别保护区进行严格控制，限定其内建设活动及旅游活动。

3.2.3建设要素

（1）土地使用控制

土地使用控制对土地使用性质、建筑密度、容积率、用地边界等内容作出具体的控制指标。具体控制内容包括土地使用性质、土地使用相容性、用地边界、用地面积等[3]。

（2）建筑建造控制

山地旅游区的建筑建造控制，主要针对旅游服务设施的开发建设在建筑高度、建筑密度、红线后退等的方面做出严格控制，规划引导其建筑风格、风貌、色彩等要素，使其达到因地制宜、与自然环境景观相协调的要求。

（3）配套设施控制

配套设施是山地旅游区的旅游及相关活动正常进行的保证，在山地活动中，完善的配套设施显得尤为重要。山地旅游区配套设施的控制，主要从公共服务设施、交通设施、旅游标识设施、工程配套设施等方面着手。

3.2.4行为活动要素

（1）游赏活动控制

旅游区需要保持良好的环境供旅游者游赏，通过对自然景观的整合以及人工设施的布置来组织合理的游赏活动。主要包括游线组织、功能空间组织、旅游活动组织等。结合不同主题功能和各种特色景观，组织合理的游览线路，加深旅游者对于旅游区的感知，丰富其游赏活动体验。

（2）交通活动控制

基于游人行为活动的交通控制，主要通过在生态脆弱性较强的区域对游人数量进行人为控制，通过景区管理措施划定一定时间内不可通行区域，以减轻人为压力。

（3）环境保护控制

通过对游人行为的严格监管，防止游客不文明行为对环境的危害，在行为活动方面使游人以及旅游区工作人员通过对其行为的约束，达到维系生态系统稳定性、保持良好自然环境这一目标。

4.北武当生态旅游区控规编制

4.1北武当生态旅游区概况

北武当生态旅游区所在的大武口区属石嘴山市辖区，是宁蒙交界的桥头堡城市，沿黄经济带重要的节点城市，其作为西部重要的旅游目的地和集散地，地理位置优越，拥有便利的交通。旅游区为一处集山、林、庙、地质遗址和军事体验等为一体的综合性旅游景区，是石嘴山市开发较早、基础设施较完善，也是目前宁夏最大的生态旅游区。近期规划面积约73.5km2（含已开发建设区域），远期规划面积200km2。

4.2土地利用规划

4.2.1综合用地评价

通过对规划用地进行高度、坡度、山林保护、地质灾害等单因子分析，综合其结果对用地现状条件进行具体量化分析。本次规划将用地分成五类，即已建成区、适宜建设区、经工程改造可建设区、限制建设区及禁止建设区（图2）。

已建成区——规划区内现已开发建设的用地，具备建设开发条件，可根据需求对其产权进行置换，开发旅游建设。

适宜建设区——用地的自然环境条件比较优越，能适应各项建设需要。

经工程改造可建设区——需采取一定的工程措施加以改善的地段。对项目的设置和分布有一定的限制。

限制建设用地——其基本不具备建设条件，在景区开发中应尽量避免利用此区域进行建筑物等的建设。

禁止建设用地——地形坡度大于25%的地段、殡葬设施用地。原则上严禁一切开发建设行为。

4.2.2用地布局规划

规划将景区用地划分为9大类、24中类（图3）。对于现状用地进行整合，在现有森林公园基础上，将荒草地、闲置用地等进行绿化改造，提升景观品质，将现状各类滞留用地进行功能置换，在现有房屋基础上进行改造重建，使其具备娱乐、服务等功能，配套服务于旅游区。对于现状山体，借助GIS对于用地的分析，根据游客活动可接触范围及频率，对用地进行保护性划分。

4.3规划控制

（1）生态分区控制

按照规划用地生态状况以及人为活动对于生态环境的影响，将其分为有利区、稳定区、不利区以及危机区四类（图4）。

有利区：该类地区由于其生态状况良好，可建设条件较优，游人日常活动较为频繁，在现有较好的用地条件基础上根据需要确定保护措施，保证现有生态物种的存活环境。

稳定区：对于该区域的保护开发需要稳定控制人为压力对于环境要素的影响，在开发建设中实施对其适用的自然保护措施。

不利区：该区域植被覆盖率低，降水、土壤等自然因素较差，同时由于其高度及坡度仍适合部分登山者的活动，因此仅有的较少量人为因素对其生态环境产生的压力不可忽视，应尽量减少人为压力，针对山地环境对其实施具有针对性的保护措施。

危机区：该区域自然生态条件及可达性均较差，处于山体深处，其范围内的生态环境需要重点涵养保护，应完全限制发展，不对其产生人为压力，实施综合自然保育措施。

（2）生态容量控制

规划采取日空间容量测算法及生态容量测算法两种方法对旅游区游客数量进行测算，综合对比二者测算结果，预计到规划末期旅游区旺季日游客量达到11000人。

（3）环境分区保护控制

基于对生态要素的分析及构建生态安全格局的要求，将北武当生态旅游区划分为三大生态功能区：核心景区、生态控制区、生态涵养区（图5）。

图5 环境分区控制图

对个生态功能区进行具体的环境保护控制（表3）：

（4）景观风貌控制

在北武当生态旅游区控规中，将用地主要分为非建设用地和建设用地两大类用地，其中非建设用地包括了森林公园、山坡林地、水系等，对这些景观生态资源在种植植被、地形地貌、地标改变率、公共设施等方面进行风貌控制。

（5）资源保护开发控制

根據北武当生态旅游区旅游资源的特征，将旅游区资源划分为一级保护区、二级保护区及三级保护区三个级别（图6），并对各保护区分布制定相应的控制指标及保护管理措施。

（6）土地使用控制

1）容积率控制

为防止山地生态环境恶化，该规划制定规划区内容积率范围在0.2～0.8之间。对于山体范围的建设用地，考虑到其生态容量承载力因素以及综合经济效益，容积率不得高于0.4；在核心景区内，需进行一定量的商业开发，容积率应控制在0.8以内，以保证其旅游活动对生态景观的需求。

2）建筑密度控制

森林公园内只可进行必要的工程实施及旅游管理、服务设施建设，其建筑密度不超过5%；山地部分旅游服务设施的建筑密度不超过20%；集中旅游接待、餐饮、游乐等地块内建筑密度不超过40%。

3）绿地率控制

规划控制森林公园部分绿化率不低于60%；山地部分根据地质环境状况绿化率不低于20%；集中旅游配套设施用地的绿化率不低于40%。

（7）建筑建造控制

1）建筑后退

为提高景区景观视线的通透及开敞性，建筑后退距离应相对较大。建筑退后道路红线原则上地块靠近主道一侧，建筑后退红线10米，地块靠近支路一侧，建筑后退红线5米；建筑退后地块红线不小于3米。

2）建筑高度

规划区内建筑高度必须与山地生态环境、古长城遗迹以及寺庙建筑群景观相协调。规划对区内建筑高度进行分区控制，共分为4个区（表4）。

（8）游赏活动控制

通过对旅游区内不同类型景点、资源进行分类，规划出不同主题类型的游线，以供游人游览，避免了重复混乱的游览路径，在为游客节约游览时间实现高效出行的同时，也一定程度地减缓了由于游客过多扎堆对景点带来的压力（图7）。

5.结语

山地旅游区在控规方面的研究成果相对较少，缺少成系统的实例及理论研究。本文结合北武当山地旅游区实例，通过理论与实践的结合，在理论研究的基础上，利用实践更加具体、丰富了其研究成果，在生态分区、资源保护分区、综合用地评价、用地性质、建筑风貌、游人行为控制等方面做了一定了创新，使得理论研究更加切合山地旅游区的实际情况，强化了山地旅游区控规的针对性。研究成果对于补充完善《旅游规划通则》，推动旅游规划的法定化进程以及指导山地旅游区健康永续发展有一定借鉴意义。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家旅游局.旅游规划通则（GB/T18971-2003）[Z].2003.

[2]中华人民共和国住房与城乡建设部.风景名胜区规划规范（GB50298-1999）[Z].1999.

[3]刘家明.旅游度假区土地利用规划[J].国外城市规划，2000（03）.

[4]郭来喜，方文雄，等.北武当生态旅游区控制性详细规划（2012-2030）.2013.

基金项目：该课题由北京建筑大学“学科与研究生教育—研究生教育—产学研联合培养研究生基地（2012年）”经费资助。