试析美国公众参与城市规划的发展

李珏

摘要：通过对美国城市规划公众参与产生的历史背景的分析，从政治理念、经济社会、城市建设、以及规划理论等方面探讨了公众参与城市规划的必要性。同时对美国城市规划公众参与观点在规划理论中的渗透和发展进行总结，并概括了当今美国公众参与城市规划的实践方法。

关键词：公众参与；城市规划

1.美国公众参与城市规划的兴起

作为一个崇尚个人自由民主的国家，美国在社会政治决策以及其他领域的公众参与已经由来已久，但在城市规划领域深入探讨“公众参与规划”却是在20世纪60年代。从历史角度来看，城市规划领域的公众参与的兴起是具有其历史必然性的，其兴起具有以下几个方面的背景：

1.1政治理念

美国的政治理念为公众参与在各领域的兴起提供了基础的保障。美国政治文化中的核心观念是“平等、自由与民主”，而“平等”的思想更表现出来了极大活力和韧性。英国牛津大学教授J.R.波尔教授认为：平等的观念自从独立革命以来，已经深深地植根于美国的政治文化和宪政思想之中。其次，平等与实现社会正义的目标联系在一起，融入了美国人的国民意识和追求公平与正义的语言之中。第三，平等的观念由于其多层面的含义，能够服务于不同的利益群体。民主权利和公众利益都作为美国最基本的社会和政治主张（杨贵庆，2002）。

因此，在“平等、自由、民主”的强烈的政治理念和公民意识下，公众参与规划的兴起和发展只是时间问题，城市规划领域的公众参与必然会成为城市规划的重要组成部分。

1.2经济社会背景

20世纪60年代的美国致力于解决贫苦和种族歧视等问题，在医疗、教育、城市治理、环境和生活质量等各个公共领域进行大规模的社会变革。该时期美国社会存在的主要问题在于持续的失业、贫困、种族歧视等。城市规划师如何有效保障公众利益，以及如何看待公众参与规划的层次，这些问题把公众参与规划的讨论引向深入。

1.3城市的开发建设

二战以后，美国城市进入快速发展建设时期。20世纪50年代在依托小汽车为主要交通工具的情况下，城市郊区化发展趋势明显。20世纪60年代，美国开始大规模新城建设，而在传统低密度的开发模式下，城市蔓延问题逐步凸显，带来诸多城市问题。

城市快速的开发建设的过程和结果均波及了诸多利益群体，公众开始参与规划，这在提供社区凝聚力的同时，为政治家提供了操纵手段。

1.4城市规划理论的发展

20世纪60年代之前，美国的城市规划理论方面功能主义盛行。物质性规划占主导地位，很多规划师充当着“长官意志”的代言人。推动公众参与城市规划发展的是以下几个事件：

首先，英国的公众参与规划的积极影响。公众应该参与规划的想法是在1965年英国的规划咨询小组（PAG）的报告中提出的，继而1968提出斯凯夫顿报告，学术界基本认同把它作为公众参与城市规划发展的标志。这个报告主张公众参与不仅是发表言论，还应涉及参加规划的制定，并提出实施公众参与的措施。但此报告仍存在局限，公众参与被看作进行更多的公众咨询，而不是公众积极的参与决策。

其次，是美国学者对公众参与规划的探讨以及对规划的政治性质的认识。1969年美国学者谢里·阿恩斯坦发表“市民参与的阶梯”，抨击了公众参与意味着“咨询”的观点。她设计了公众参与的“阶梯”（如图1-1），对“公众参与”这一概念的系统分析，提出公众参与存在着参与的不同程度，是美国早期有关公众参与城市规划的重要理论之一。

再次，新马克思主义流派的观点推动了公众参与城市规划。一些学者从研究马克思理论中找到批判20世纪后期资本主义、民主压制和殖民暴乱的思想和理论武器，并逐渐形成了后来著名的新马克思主义流派。在60年代中叶兴起了以公众参与为核心的倡导性规划运动，倡导通过多種途径使公众参与决策和设计过程。城市规划的工作内容开始由纯粹物质性的规划转向对城市社会问题和对策的综合研究。

综上所述，美国城市规划领域公众参与的兴起是历史发展的必然结果。随着城市规划由物质性规划向综合性规划的转变，公众参与规划不仅是各个利益群体追求自身权益的需求，也是实现一个合理有效规划过程的重要组成部分，是规划编制、实施与监督过程中必不可少的一个环节。

2.公众参与在规划理论中的渗透与发展

美国城市规划公众参与的理论和实践在20世纪70年代有了较大的发展，关于城市理论研究呈现出新的趋势，彼得·霍尔称之为“马克思论主导阶段”，美国的种族冲突和海外的越战使得美国国内的城市地理学家、政治学家、社会学家和规划师等都不同程度地受到激进思潮的影响，期望从马克思理论中找到新的解释（杨贵庆，2002）。与此同时，城市规划理论出现批判战后规划的“理性规划”的浪潮，认为理性规划模式没有把注意力放在规划方案和政策如何实施等关键问题上。

由此，“沟通行动”的规划应运而生。由英尼斯于1995年提出。沟通规划理论要求规划师改变传统的提供技术和信息咨询的角色，而是发挥谈判的作用，与各个利益团体进行谈判和沟通，与拥有资源进行开发投资的行动主体达成协议以保障规划方案的顺利实施。在这期间，规划师有责任保护各个公众群体的利益，包括弱势群体以及被边缘化的群体。这是公众参与规划的又一进步。

3.公众参与规划实践的现状

在规划实现中，美国当今的城市规划编制实施过程中的公众参与程度较高。有学者指出，美国公众参与城市规划已经应用到了包括从区域性规划到社区规划的多个层面，公众参与的机制健全程序严密、形式多样，过程公开、全程参与，监督有力。

由此可见，美国现行公众参与过程与规划过程中的很多环节都是相互关联的，规划过程中的工作对公众来说应是过程透明、目标明确的，而规划信息被公开和讨论得越多，规划编制过程的有效性就越强，得到的支持也越多。