城乡规划法背景下的乡村规划研究

周赵明

摘要：本文从乡村规划的法律性质、城乡规划法实施后乡村规划的目标与重点，以及城乡规划法有助于建立乡村规划建设的长效机制这三个方面对城乡规划法背景下的乡村规划进行研究。

关键词：城乡规划；规划法背景；乡村规划；研究

一、前言

随着各种法律法规的不断完善，为了更好地进行乡村的规划，我们对于《城乡规划法》进行了完善，在规划法背景下进行乡村的规划有助于乡村更好的发展。

二、乡村规划的法律性质

对乡村规划的法律性质进行探讨涉及到两个层面：行为意义上的乡村规划和结果意义上的乡村规划。前者指乡村规划的制定主体依据法定程序编制、确定、实施乡村规划的过程，即乡村规划行为；后者指乡村规划制定主体所编制、确定的文本形式的乡村规划，即乡村规划的内容。

1.行为意义上乡村规划的法律性质

首先是乡村规划的编制、确定过程。我国《城乡规划法》第二十二条规定乡村规划的组织编制机关为乡镇人民政府，并由乡镇人民政府的上一级政府审批确定。可见，我国乡村规划采用政府部门组织编制、审批确定的模式，是政府部门的职权之一。因此，乡村规划的编制、确定过程属于抽象行政行为，即行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。

其次是乡村规划的实施过程。《城乡规划法》第四十一条第一款规定在乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，由建设单位或个人提出申请，并由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。通过颁发许可证的方式赋予相对人在规划区内使用土地或进行建设的行为属于行政许可行为。此外，乡村规划的实施还包括对违反乡村规划的，有权行政部门可以采取行政处罚及行政强制等具体行政行为。因此，乡村规划的实施过程实际上是政府行使职权从事具体行政行为的过程。

2.结果意义上乡村规划的法律性质

结果意义上乡村规划法律性质的探讨涉及到乡村规划的内容与形式两个层面，即乡村规划内容的法律性质与乡村规划文本的法律性质。

首先，乡村规划内容的法律性质指乡村规划中做出的各种规定性要求的法律性质。由于乡村规划要对农村住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产和生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求等做出具体安排，这实际上是限制农村土地所有权人、使用权人使用土地进行建设的自由。对于乡村规划的这一属性，有学者认为属于公用限制，即为满足特定的公益事业的需要而对特定的财产权赋予公法上的限制。更迸一步分析，此种限制可以细化为使用管制和密度管制，前者是对土地用途的限制性规定，后者是对建筑物高度、建筑物容积率、基地面积等方面的限制性要求。

其次，乡村规划文本的法律性质是指其属于何种性质的文件，具有怎样的法律效力。结合《立法法》的规定，因为乡村规划由县级人民政府批准确定的，这就排除了其成为地方性法规和地方政府规章的可能性。但是依据《城乡规划法》第七条与第九条，乡村规划一经批准公布，则成为乡村建设和规划管理的依据，任何单位都应当服从规划的管理。因此，乡村规划文本属于没有立法权的行政机关制定的行政规范性文件，即行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件。

三、城乡规划法实施后乡村规划的目标与重点

城乡规划法新增了城乡规划和村庄规划的相关内容，并且明确指出城乡规划应保持地方特色，合理确定发展规模，加快乡村基础设施的建设，提高农村居民生活水平。针对目前乡村规划存在的一些问题，要做好规划工作，保持乡村特色。在技术层面上还需要重点关注以下几个方面。

1.注重功能分区的组合

乡村规划空间按其功能要求一般划分为公共空间、半私用空间和私用空间3级。公共空间即乡村的公共干道和集中的绿地或游园，供村民共同使用。半私用宅间是住宅楼幢之间的院落空间，是居民就近休息、活动和健身的场地。私用空间即住宅底层庭院、楼层阳台与室外露台。规划中应注重不同功能分区之间相互组合，相辅相成。

2.注重生态环境的保护

生态环境是影响乡村规划的关键因素。在规划设计时应结合地形、地貌和地物的特点，尽可能在不破坏建设基地原有河流、山坡、树木、绿地等地理条件的前提下，加以利用，营造出建筑与自然环境和谐一致、相互依存，富有当地特色的居住环境来。

3.注重人文环境建设

乡村规划建设是彻底落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展的组成部分，所以其规划也应该因地制宜，结合当地的历史人文环境及村民的生活模式，使整个乡村规划有机地融入城乡互动的大环境中"。力求在旧村落改造中注意保护具有历史价值的风貌.如城墙、街巷、树木及传统的建筑形式，可结合历史文化，适当增加碑、坊、亭、廊和住宅里弄，这在一定程度上延续了旧村落的历史文脉，使得村落建成后既体现出一种文化传统的沉积，又具備了现代化的生活环境，满足了人们对乡村人文氛围和社区功能的要求。

4.注意各种线路的完善

乡村规划线路主要指水、电、通信线路，是建设社会主义新农村，促进乡村经济发展的基本保证。一是给水，规划时乡村应设置总闸阀，各小区设置支闸阀，各户分闸阀；二是排污，各户应设化粪池，乡村视地形地势情况设置污水处理装置，避免造成污染；三是供电，规划时要注重乡村经济发展的需要，选用配电设备时要充分考虑容量、服务半径和导线截面；四是电信和电视线路要注重扩容，确保随时接通。

四、城乡规划法有助于建立乡村规划建设的长效机制

城乡规划法中规定，乡、村庄的建设和发展.应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产生活条件。笔者认为，建立完善的、以政府引导的乡村规划建设村民自治机制，是推动乡村可持续发展和乡村规划建设工作良性发展的重要手段。可以根据城乡规划法的规定，进一步完善乡村规划建设工作的长效机制。

1.建立分级责任制，将乡村规划建设落到实处

省区市负责提出本地区乡村建设规划的引导性项目、阶段性目标与实施方案，县乡负责指导和实际组织。村庄自治组织负责具体项目的建设。村民自主投工投劳参与项目建设及管理。规划建设行政主管部门按照统一部署，加强部门协调，加大乡村规划建设工作的技术服务和项目实施的技术指导。

2.完善农民参与机制，动员组织农民广泛参与乡村规划建设

城乡规划法规定，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。应当明确的是乡村规划建设的目的是改善农民生产生活环境，广大农民欢迎，参与积极性高。因此，在有制度保障的同时，要进一步加强政府的引导和支持。确立农民在乡村规划建设中的主体地位，尊重农民意愿和对项目的选择。

3.建立村庄公共设施管理的有效机制。

村庄公共设施建设是手段。使用是目的，公共设施的运营维护管理比建设更复杂，更具长期性。要逐步探索村民自主管理的途径，组织引导农民群众参与公共设施的运营维护与管理。在操作上可以通过村民缴费或村集体经济解决管理资金来源问题；通过逐步完善和推广村民理事会制度，畅通村民监督管理公共设施的渠道；对于能够市场化运作的公共设施，均要积极利用市场机制。

五、结语

任何一个城市进行规划都需要依靠相关的法律法规进行支持，现如今我国城乡经济不断向前发展，在法律的指导下进行规划，可以确定更好地目标，保障乡村经济的不断发展。

参考文献：

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