关于城市防灾体系建设的探讨

孔庆涛

摘 要：为了保障广大市民的生命安全和稳定的生活，增强城市综合防灾减灾能力和完善城市防灾体系是迫切需要开展的工作。通过对日本防灾体系的介绍，从中得到了启示和借鉴，并对我国防灾体系的建设提出了若干建议。

关键词：防灾体系；日本；防灾体系建设

1 城市建设防灾体系所必要性

近年来，地震、洪水、台风等不可抗性灾难的频发，使人们的生命财产安全受到威胁，对社会的稳定造成了巨大的破坏。城市作为人们生产生活的重要场所和空间，相应的城市防灾体系建设就显得非常重要。我国在城市防灾体系的建设上有了很大发展，但并没有形成完整的体系和规划。同时在城市规划上对防灾工程不够重视以及市民防灾意识的缺乏，使得城市的整体防灾减灾功能远滞后与城市建设。因此为了保障广大市民的生命安全和稳定的生活，增强城市综合防灾减灾能力和完善城市防灾体系是迫切需要开展的工作。

2 国内外防灾体系建设的情况

就国内来说，北京在防灾体系建设上较有代表性。北京元大都城垣遗址公园作为中国首个应急避难公园，公园可用于地震避难场所面积38万平方米，可同时容纳25万人应急避难。元大都城垣遗址公园内的应急避难场所的规划是从《北京中心城地震及应急避难场所（室外）规划纲要》提出的。“纲要”中主要对避难场所的分类、建设标准、配套设施等方面作出了详细的说明。“纲要”在避难场所的相关数据上参考了国际上通行的标准，使其更具科学性和通用性。

相较之下，日本在防灾体系及其相配套设施的建设上就做的十分出色。体系其中有相关的法律、规划以及人民群众强大防灾意识的支撑，使得民眾生命财产安全得到了最大的保障。下面从如下几个方面来介绍日本在防灾体系建设上的特点。

（1）日本在防灾体系建设上有强有力的法律支撑，共由50多项法律构成。包括《灾害对策基本法》、《消防法》、《灾害救助法》、《关于应对重大灾害的特别财政援助法》、《消防组织法》等等。法律体系的建设给防灾体系各部位实施提供了强有力的保障，使防灾减灾过程中的各个阶段都有明确的法律规定。

（2）在管理体制上，各层级责任明确，使得防灾工作顺利进行。日本针对不同种类、不同程度的灾害都有对应层级的官员负责。这种责任制度在一定程度上确保了防灾工作的顺利实施。

（3）在规划体系上，《防灾基本规划》指导着各部分工作的有序进行。该规划和的城市规划一致，将城市的土地利用和防灾体系结合，使避难场所更好地发挥防灾减灾的作用。

（4）为了保障人民群众在灾害来临时顺利进行避难，日本组织了丰富多彩的宣传科普活动。日本政府对防灾减灾宣传普及活动非常重视，每年的8月30日到9月5日为“防灾周”， 9月1日为“防灾日”。居民形成的防灾团体和志愿者队伍在此期间开展火灾的预防、地震疏散以及组织群众避难等活动。这对于增强居民的自救能力起到至关重要的作用，同时也是政府部门能够顺利实施防灾工作的强大助力。

3 对我国防灾体系建设的启示

3.1 需要制定防灾减灾基本法

我国与防灾减灾工作有关的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》等，这些法律与不同灾种的防灾减灾工作有关。但是，从建立城市防灾体系的角度来看，我们需要一部能统筹各个要素的综合性的基本法。基本法中需要明确各级政府和公民的责任和义务、应对灾害的对策、防灾相关规划等。在面临着严峻复杂的灾害形势和日趋严重的灾害损失的情况下，加快制定一部综合性的基本法显得十分必要。

3.2 健全应急管理体系

我国专职防灾减灾机构为“国家减灾委员会”，主要承担减灾救灾的数据信息管理、灾害及风险评估、技术装备和救灾物资研发、宣传教育等多项职能。此机构虽然在防灾减灾工作中起了非常重要的作用，但也缺乏了一些重要环节如对灾害的预防和防灾规划的编制等。

市级各应急指挥部应进一步明确职责，整合公安、消防、卫生急救、气象、交通、人防、安全生产、林水等管理平台，统筹各部门的救灾资源，便于统一管理、统一使用。各级政府要尽快建立机构，落实人员，明确任务，将应急管理经费纳入财政预算，保证工作的顺利进行。

3.3 规划层面

在城市规划中，我们对各类用地和城市道路进行合理布局的同时，也不能忽视对防灾体系的规划。现在很多城市在规划层面上缺少或轻视防灾体系的规划，这必将会对专职部门在灾情发生时在履行其职责上带来阻碍和不便，人民群众的生命财产安全也不能够得到有力保障。在城市规划中不仅要对防灾体系进行合理规划和布局，也要对后续的具体实施工作进行监督和验收，保证防灾设施能够正常使用。

3.4 加强宣传普及，提高民众的减灾自护能力

日本在关于防灾的宣传相当的普及，可以说人人都有一定的防灾意识。而在我国，这方面的工作相对薄弱。汶川发生的里氏8.0级特大地震是新中国成立以来破坏性最强的大地震，仅四川全省就有68712人遇难、17912人失踪。这场灾难不仅给全国人民带来了哀痛，同时也反映出很多问题。防灾设施建设缺乏、群众防灾意识薄弱等在灾害发生时都是致命因素，所以国家或地方非常有必要设立“防灾减灾日”。通过设立“防灾减灾日”定期举办防灾减灾宣传教育活动，有利于提升群众的防灾减灾意识，一定程度上从而减轻灾害损失。待日后成为常态化，形成“防灾”文化，造福于子孙后代。

参考文献：

[1]林家彬.日本防灾减灾体系考察报告[G].城市发展研究，2002，9（03）：36-42.

[2]北京市城市规划与设计研究院.北京中心城地震及应急避难场所（室外）规划纲要[G].

[3]杨华.日本防震减灾经验借鉴[J].首都经济贸易大学学报，2008（04）：19-26.