公共政策过程中的公共利益与政府利益关系问题研究

刘春玲

摘 要 构建社会主义和谐社会是我国当前的主旋律，而实现和谐社会的前提条件是实现全社会的公平与正义。公共政策的制定与实施效果是实现公平与正义的决定因素，政府在公共政策的制定、执行和评估中起到主导作用。

关键词 公共政策 公共利益 政府利益

中图分类号：D035 文献标识码：A

改革开放以来，我国由计划经济时期单一的社会利益主体向市场经济环境下的多元化的利益主体转化，在市场经济环境中，政府也是多元化利益主体之一，寻求自身利益最大化是其基本目标之一。实现公共利益的最大化是制定公共政策的目标，但当政府追求自身利益高于一切时，在公共政策行使的过程中，会使公共政策在分配社会利益时会带有明显的自利性，也就违背了公共政策的价值取向和价值目标，影响到社会的公平正义和建设社会主义和谐社会的建设进程。

在公共政策的过程中，政府自身利益的实现与社会公共利益的价值取向具有内在的一致性，政府追求自身利益是以实现公共利益为前提的，合理范围内的政府利益有利于公共利益的实现，也会起到一定的正面作用。相反，侵害或以牺牲公共利益为代价来寻求政府利益的公共政策行为必然受到法律、法规的约束和制裁。但在公共政策的过程中，政府会出于自身利益的考虑选择那些虽有缺陷但有利于政府自身利益实现的政策，具体如下：

（1）制度的不健全

在一个不完善的公共政策系统过程中，不恰当的监督和惩戒行为为政府无度的寻求自身利益提供了便利条件。长期的制度不健全现象容易导致政府自身利益的扩张行为的无限膨胀。在这种制度下制定的公共政策必然不能保证公共政策的公平性、公正性、民主性和科学性，更无法制约政府利益的无度扩张行为，表现在以下方面：

①权力过于集中

在公共政策的过程中，公共政策的制定是由政策分析师、顾问和专家共同完成的，这些非常少的一部分领导者和精英们组成了一个制定公共政策的团体。他们的思想、价值观和建议对公共政策的制定产生了重要的影响，这里避免不了受到决策者个人偏好和自身利益倾向的影响，那么就很难保证政策的合理、合法化，这样就造成了公共政策效益的偏差，体现了决策者的个人意志。

②政策责任不明确

在公共政策的过程中，决策者和执行者凭借国家公共权力，动用的是国家公共资源，但由于公共政策公务人员责任的不明确性和模糊性，政策过程出现问题时，责任很难追究到个人，最后大家承担或者不了了之。

（2）缺乏利益激励机制

公共选择理论以经济学中的“经济人”假设为前提，从个人主义的方法论出发，都天生有着理性的追求个人利益最大化的价值取向。但是公共政策是以实现公共利益为目标的，忽视了政府官员的个人利益，这使得他们经济动机受到了限制，当他们自身的利益无法通过正当的方式得到满足和实现时，那么他们就采用非法手段来实现自身的利益。

（3）社会监督不力

政策评估是评价政策是否合理的关键，但在政策评估的过程中，政府为了维护自身利益，借着政策评估的机会，强调政策效果不佳是由于客观条件原因，要求政策投入更多的资源，包括人员和经费等等。有时借着政策评估还没有结束，故意拖延时间，使政策一直在执行。有时决策者早已制定出的政策，借着政策评估机会使政策合法化。

克服上述现象的有效途径：

①构建程序规范化机制

政策程序合法化是政策必经的历程，经立法机关合法化过程的政策，才能为广大的民众所接受，才会顺利实施。程序是对决策行为的普遍规范和制度化，是以形式合理去抑制可能产生的实质不合理，防止随意决策和个人专断，提高了决策的可预测性，避免了公共政策活动的不稳定性和随意性。实现政策程序的合法化，不仅要规定整个政策的过程步骤，还要对过程步骤的每一个环节做出具体的规定，按照政策制定的规定，将政策过程分为若干个阶段，每一个阶段都有专人对其进行政策分析，都有专人负责，避免某个程序阶段的制定受到个人意志、意愿的影响，从而使公共政策建立在合法、科学、正义的基础上。

②建立政府政策责任制度

政府的权力来源于人民，人民把权力委托给政府，政府代替人民行使权力，那么政府在行使权力的过程中必须对人民负责，对社会公众负责，这里指的是政府责任。在公共政策的过程中，必须要明确政府的权力、责任和义务，要增强政府的责任感，把权力和责任有机地结合起来，防止权力导致腐败。

③强化利益激励功能，滿足政府自身合理利益

政府及其公务人员作为利益主体之一，也有着他们自身合理的利益诉求，也是他们自身生存和发展的前提条件。满足政府自身合理的利益激励既包括物质激励和精神激励。加强公职人员的职业道德意识的培养，树立为人民服务、无私奉献的精神，当公共利益与政府自身利益发生冲突时，毫不犹豫的选择以实现公共利益为目标，把实现公共利益视为自我利益的最大实现，保持自我利益与社会公共利益的高度一致性，从而保证了在公共政策的过程中最大程度的实现公共利益。

④建立利益约束惩戒机制，抑制政府利益的无度扩张

从利益问题出发对公共政策的过程建立利益约束机制，加大对政府公务人员自身失常利益的惩戒力度，包括没收非法财产收入、实行罚款、撤销公职和追究责任等等。

总之，在公共政策的过程中，加强制度化建设，建立合理利益激励和约束机制，可以有效的控制政府自身利益的不断扩张，改善公共政策过程的质量和效率，增强公共政策过程的公共性和有效性，兼顾多种利益关系，形成合理的利益格局，实现公共政策的公共利益，以确保社会公平与正义的实现，从而有效地推进社会主义和谐社会建设。

基金项目：

1. 吉林省社会科学基金项目：公共政策过程中的公共利益与政府利益关系问题研究项目编号：2014B272

2. 长春市哲学社会科学规划办项目：中国传统历史文化生态思想与“美丽长春”建设项目编号：cskt2014zx-0018