我国农村公共产品供给问题研究

李华琴　陶伦康

【文章摘要】

农村公共产品及服务的有效提供，对于改善农民的生活和生产环境，增加农民的收入以及发展农业生产具有重要意义。因此，对农村的公共产品所存在的问题的分析，以及解决我国农村公共产品問题的有效对策的研究就显得至关重要。

【关键词】

农村；公共产品；供给；对策

农村公共产品指的是在农村范围内的、相对家庭或农民自己消费的“私人产品”而言的产品与服务、用来满足农民的生产、生活的公共需要。农村公共产品是农村居民生存与发展的重要基础，但政府却把大部分的公共产品以及有限的财力都投向了城市，最终导致了我国城乡公共产品供给的失衡。

1我国农村公共产品供给存在的问题

我国长期实行非均衡的发展模式，导致我国出现城乡分割的二元经济结构的问题，同时也不可避免得造成了我国农村的公共产品的供给存在着诸多的问题。

1.1农村公共产品供给总量不足

多年以来，我国对农业基建投资都是处于偏低的状态，从1978至1998年数据显示来看，我国农业基建投资仅为994亿元的总额，仅仅只占同期的国民经济各行业的基础建设投资的1.5%。

首先，我国农业出现基础设施投入严重不足的问题，农业科技的投入也存在严重不足的问题。关于农业基础设施方面上的投入也一直都是处于偏低的状态，农村基础建设支出占全国的基础建设支出的比重也是一直处于低迷的状态，即徘徊在20%以下。例如，2005和2006年农业基本建设支出仅各为512.63亿元、504.28亿元。

其次，农村的公共卫生和医疗保健工作十分的薄弱。在2009年底，设卫生室的村数占行政村数的百分比仍为90.4%

1.2农村公共产品供需结构失调

对于我国农村的公共产品供给所存在的问题不仅仅是反映在供给总量上的严重短缺，而且也表现在供需结构的严重失调。在经济利益以及政绩考核的驱动下，我国地方政府片面热衷那些见效较快的短期的公共项目。我国地方政府不愿提供农业科技的推广和应用、农业发展的综合规划以及信息系统等“软”的公共产品。但是对于上级所要考核的建设防洪防涝、建设交通道路、改造农村电网等“硬”的公共产品却想方设法组织资金来加以实施。

1.3农村公共产品供给渠道单一

在农村税费改革后，农村逐渐取消了“三提五统”等农村的公共产品供给的自筹制度，从而取缔了我国向农村“转嫁”公共产品的供给资金的制度，同时也切断了我国传统的主要资金来源渠道。依靠政府支出已经成为解决农村公共产品供给资金来源的唯一渠道。因受产权界定及政府政策的影响，私人投资也很难大规模的进入我国农村的公共产品的供给领域。所以，这种单一的供给渠道严重限制了我国农村公共产品的供给。

2我国农村公共产品供给问题的原因分析

实际上，我国农村的公共产品的供给不足的原因是有很多方面的。

2.1实行二元公共产品制度

二元经济是我国一种典型的经济特征，和二元经济体制相适应又形成了城乡差别的差异性公共产品供给体制。即城市所需要的资金主要由财政预算安排，所需要的公共产品则由政府包揽供给。而我国农村公共产品主要表现为政府供给缺位严重以及制度外供给，所以导致我国农民大多是由自己以上缴税费的形式来负担生活、生产所需要的公共产品，我国的农村公共产品的基本的特点表现为数量严重短缺、质量低，政府在农村公共产品的供给上的职能也是缺位的。

2.2实行“自上而下”的供给决策机制

我国“自上而下”的农村的公共产品的供给决策机制是指由上级政府做出我国农村公共产品的供给决策。所要提供的农村公共产品供给的品种及数量也是由“上级”来决定的，并且公共产品真实的需求的信息表露机制无法建立起，以致于大多数的农村社区的真实的需求意愿不能够真正得反映出。最终将会不可避免地导致农村公共资源筹集和使用的失衡。表1显示2008-2012年中央和地方财政收入及比重情况。

2.3基层财权与事权不对等

自1994年的分税制改革以来，我国财政实行的是“财权上升，事权下放”的政策，导致地方的职能越来越多，与事权相对应的财权却越来越小，最后出现财权与事权严重不对等的现象。现行体制下，虽然中央与地方划分了财权，但事权仍然是交叉模糊的，尤其是在农村的公共产品和服务的供给方面，地方政府也因资源分配存在着非农的偏好以及财力限制的原因，最终无法避免造成了减少支援农业的数量，同时带来政绩的农村公共产品很难有效被提供的现象也相继出现了。因此，我国的农村公共产品的供给呈现出的体制外的供给造成了我国农村公共产品供给问题重重。

3解决我国农村公共产品问题的有效对策

现阶段，要想有效地缓解我国农村公共产品供给出现的普遍短缺的问题，其中最为关键的是要创新我国农村公共产品的供给制度。

3.1加大对农业和农村的投资力度

我国农村公共产品的供给问题要想有效解决，取决于我国政府对农村的公共支出的政策支持，要不断加大对农村、农业的投资力度，以最终实现财政支农的有序增长，关键是要做到以下几点：

首先，应提高我国财政对农业的投入总量。目前来看，我国财政对农业投入的比重过低，从1978年到1990年的数据可以看出，1978年的31.4%到1985年的19.6%，再到1990年的17%，虽然1997年略有上升，但也仅为17.6%。因此，我国应该加大对农业发展方面的投入力度。

其次，进一步集中我国分散的财政支农的投入，能够更加完善我国政府的财政支农资金的管理体制。要想对农业的公共投入力度更加有效的被提高，就应该整合现有的农业项目、资金，从而最终形成相对集中的农业的公共投入。

最后，应该积极探索出增加农业支农投入的新模式。一是要完善贴息制度；二是要通过制定比较优惠的农业投资政策；三是要探索资本营运以及农业资源开发的有效形式。

3.2改革农村公共产品供给的决策机制

现行我国的农村的公共产品供给的“自上而下”的決策机制，忽视了农民对公共产品的真实需求，所以要从“自上而下”的决策机制转变为“下-上-下”式的决策机制。该机制应充分尊重广大农村居民的需求意愿，以保证我国农村的公共产品及服务供给的有效性。

首先，应该不断加强我国农村基层民主制度的建设，使得我国多数居民对公共产品的需求偏好能够真实有效的表达。其次，要阶段性地向农村征集关于农村公共产品供给的建议，并形成政府和农村居民共同的决策模式。最后，要完善干部政绩的考核评价机制。

3.3实行农村公共产品供给主体多元化

为了我国的农村公共产品供给的有效性能够增加，我国农村公共产品的私人供给的机制应该建立起，从而开创我国的农村公共产品的供给主体多元化的新格局。具体做法是政府与私人部门签订合约，由私人部门来管理及供给公共物品，但政府拥有所有权。因此，将一些公共产品转为私人产品，利于解决我国农村的公共产品供给机制的失衡问题，并且也有利于提高我国农村公共产品筹资效率。

3.4建立和完善政府间转移支付制度

分税制改革以后，中央、省、市级政府财政集中度比较高，在调整财政利益的过程中对乡镇财政的利益考虑不够，并且我国农村的公共产品的供给陷入停滞状态。所以，建立和完善政府间对农村基层财政的转移支付体系就显得尤为重要。最后，应该构建纵向与横向相结合的转移支付模式，以实现地区间财力水平的相对均衡。

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【作者简介】

李华琴（1989-），女，江西吉安人，财政学硕士研究生，主要从事财税政策研究；

陶伦康（1971-），男，河南信阳人，法学博士，教授，主要从事财税立法研究。