第三部门在政府转型中的定位和角色分析

摘 要 随着政府体制改革，政府、市场、民众需要一个交流的平台。行业协会作为“第三部门”，在了解企业的需求和促进社会的融合，解决社会上各种矛盾等方面比政府和市场更具有优势。因为行业协会的法律环境、社会上扮演的角色、进入的机制以及管理者的理念不一样，因此需要各个地方不同的经济和社会环境下的行业协会发展并成功地案例以及他们的经验，提出符合当代政府管理行业协会的真知灼见。

关键词 行业协会 第三部门 政府职能转变

作者简介：董柏弦，中国人民公安大学。

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-160-03

一、第三部门进入社会的必要性

随着政府体制改革的跨进和确立企业市场主体的地位，政府与社会市场之间的博弈和交流急需一个能够沟通两者的主体。行业协会作為“第三部门”的存在，在了解企业的利益需求、促进社会融合，消弭社会矛盾、协调政府与市场、企业的利益关系具有不能替代的作用，能够作为政府与企业之间的桥梁，向政府传达企业的共同要求，并协助政府制定行业发展的规划、产业政策的实施、行政法规和有关法律的规划，同时对本行业产品和服务质量、竞争手段、经营作风进行严格监督，维护行业的信誉，激励公平竞争，打击违法、违规行为，是市场经济条件下不可或缺的主体。

温州是我国民营经济的先发地区，长期以来，特别是改革开放以来，温州市场经济发展的较快，行业协会发展的历史悠久作用突出。在发展的过程中有很多可以学习的经验以及良好的机制，但是也存在很多漏洞。首先，行业协会能否相对于政府具有独立性与自治性，这也是行业协会想要发展的前提。再次，行业协会能否作为个人和国家之间的桥梁与枢纽，既可以维持社会的团结，又可使社会变迁顺利的进行。并且政府应该怎么制衡行业协会。

二、概念界定

（一）行业协会

是指介于政府、企业之间，商品生产业与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织。行业协会是一种民间性组织，它不属于政府的管理机构系列，它是政府与企业的桥梁和纽带。行业协会属于我国《民法》规定的社团法人，是我国民间组织社会团体的一种，即国际上统称的非政府机构，又称NGO，属非营利性机构。

根据产生途径的不同，行业协会分为两种。一种是由民营企业自发形成，以期通过行业协会的自我管理和自我服务，实现公平的竞争环境，促进企业的发展。另一种是由于政府转变职能，由政府行业主管部门组建，在政府的授权或委托下承担部分行业管理职能。

（二）第三部门

“通过志愿提供公益”的NGO或NPO。从范围上讲是指不属于第一部门（政府）和第二部门（企业）的其他所有组织的集合。因此，主要为民政部门注册的社会团体、基金会、民办非企业单位及未注册的草根组织。 第三部门是一个与传统模式相异的全新组织形式，美国学者萨拉蒙称之为现代民族国家之后的“全球社团革命”。据说工业化发展模式要求民族国家，而后工业的可持续发展模式则要求发展跨国的第三部门组织。虽然一般谨慎的学者认为它应当与第一、第二部门互补互动，而不是向这两个部门挑战乃至试图取代它们。

（三）政府职能的转变

是指国家在某一特定的时期，根据国家和社会的发展进行规划，对其需要负责的职责与功能的转移和变化。

三、现存温州行业协会现状

从1998年第一批民间行业协会成立至今，温州的行业协会以惊人的速度成长着，仅市一级的行业协会就超过100多家，各个县也相对的建立了行业协会，这些行业协会覆盖了温州几乎所有的工业和商业领域。吴敬琏先生曾指出温州的行业协会是“真正的行业协会”，有的学者学者更是认为“在我国，除了温州有几家像样的行业协会，其他地方都是死而不僵或者僵而不死。自从我国加入世贸组织以来，由于对国际贸易的股则不熟悉，使得我国遭受的反侵销最多，温州更是遭到的更大的打击，面对这些问题，温州行业协会以其独有的优势，保护了国内的企业，成为一道防火墙。

四、存在的问题

从温州的目前实际情况来分析，行业协会并没有摆脱计划经济的的色彩，一些行业协会在习惯于依赖政府，并把自己看做是政府机构的延伸，甚至有些行业协会还会要求政府将企业注册登记和初审权等行政权交给他们，他们服务与企业的心态还是比较弱的。而且许多行业协会的职能不明确，行业交叉重叠现象严重，另外还存在着很多行业协会行业覆盖面狭小的问题，还有行业协会会员覆盖率的偏低，协会自身建设的落后，行业协会的经费缺乏保障。

政府职能转变不到位致使行业协会管理职能缺失。政府扶植行业协会发展的一系列政策的出台，推动了行业协会的快速发展。但行业协会的大量涌现，并不意味着己经实现了从部门管理体制到行业管理体制的转变，经必须相应地获得行业管理的职能，并在全体会员企业的有效参与下，民主地行使行业管理的权力。温州行业协会是从体制外途径生成的自治组织，其“出生”背景决定了它们在发展初期不可能像体制内途径生成的行业协会那样拥有一定的政府转移的职能。实际上，行业协会不但要立足于服务，也应该具备有一定的管理职能，其所具有的行业代表性、专业权威性和信息的全面性不可避免地要成为行业管理的重要主体。所以，政府必须推进行政体制改革，加快政府职能的转变，从法律和制度层面理顺政府与行业协会之间的关系，以促进行业协会的健康有序的发展。同时，需要指出的是行业管理权限的转移，必须要有相应的财政扶助，因为行业协会具有一定的公共职能，其部分开支应纳入财政预算，这又涉及了公共财政体制的建立和完善问题。此外，采取政府购买信息和服务等方式实行间接补贴也是可供选择的办法之一。

五、如何让行业协会更加发挥其重要作用

行业协会不是“自足的”，需要各种外部资源；行业协会也不是在真空中活动，要受到各种限制，所以行业协会需要合作。而政府是其最主要的合作者之一。在中国，政府既是行业协会的管理者，又是行业协会所需资源的供给者，还是行业协会的影响对象。作为管理者，政府是调节行业协会行为的法律法规的制定者和执行者。作为资源供给者，政府可以为行业协会提供活动许可、人力资源、税收优惠、资金、影响力空间、领导人参与（如接见、题词、捐助）、官方垄断的其他资源（如媒体）等。行业协会要想发挥其作用于功能，必须积极与政府接触，甚至与之开展广泛而紧密的合作。

（一）行业协会发展受到政府职能转移的影响

在改革开放之前，温州政府对行业协会的发展作用与全国各地一样，公共的权力由政府执行，社会的资源支配也有政府划分。单位行使着政府的行政管理职能。因此行业协会处于不独立，不自治的地位。从某方面说私人领域的市场几乎没有。政府管理公共市场完全依赖于自己的理解以及掌握的情况，通过法律，法规的制定来维护公共的利益。这样导致了行业协会的极度不发达。

由于改革开放的深入，市场经济的快速发展使得温州利益群体的分化。使得行业协会等民间组织有了生存和发展的空间。在民营经济发展较快的温州，为行业协会的发展打下了坚实的基础。主要表现在：（1）改革开放以来以市场经济为主导下温州民营经济处于优势地位，成为经济增长的主要动力。在外贸出口，工业，服务业等，民营企业都已经成为主要地位。（2）行业协会的日渐成熟。由于温州民营企业的分散性，企业规模小，不具备很强的竞争力，在中国加入世贸组织以来处于弱势地位，由此行业内的企业纷纷组织起来，保护自己的利益。（3）中国法制的不断完善。只有健全的法律体系才能约束政府。自从改革开放以来，我国对政府机构的改革力度不断加大，使得政治职能越来越精简。政府的职能得到有效的转变。对于行业协会在管理和促进民营经济的发展中，经济与政治的制度以及社会结构的变化显得至关重要。地方政府职能的转变与治理也依赖于行业协会的兴起于发展。

第一，行业协会的发展壮大代替一部分政府职能。在市场经济面前政府遭受到了极大的挑战，以前由政府做的事情现在反而会适得其反，急需一个新的平台来代替。

第二，行业协会的宗旨是合作，共享，参与其中。在行业管理中，政府不再是唯一的权力管理中心。如果没有行业协会的兴起与发展，在市场经济的环境中政府对于相对独立以及分散的民企无从管理。

第三，行业协会最主要是其自治性 在行业协会的各项原则中，企业自治与行业协会的自治是最重要的。

第四，行业协会使得政府的权力逐步下移。在早期，行业协会的发展历程实际上就是政府权力下移的一个过程。

第五，行业协会提出了透明和回应的原则。

（二）政府部门、社会与行业协会的责任

因为市场经济的环境和政府权力下移与接收权力方面的原因，行业协会并没有与地方政府真正的建立起完善的互動机制，对于民营经济的发展以及地方政府的改革来说是受到很大的影响。结合温州的行业协会与地方政府连接的实际状况出发，只有不断的完善局部条件。才能平衡各方权力均衡，形成行业协会与地方政府良好的互动机制。因此。政府需要继续下移权力，持续的推进政府的职能转变以及行业协会与政府的良好沟通，要政府明白合作对其的利大于弊，行业协会需要通过展示自身的能力向政府证明自己的好处，从而吸引对方接受自己的合作。最后通过完善法律制度来达到改善外部环境。

首先，政府必须对自身的机构进行改革和转变职能，政府本身应该追求的是公平正义，而不是过度的追求经济职能的实现。

其次，行业协会的发展不能只依靠于政府机构的改革与职能的转变，行业协会只有不断的完善自身，才能吸引政府接受自己的要求，为自己的发展提供良好的外部环境。

温州行业协会兴起的最大意义在于，它代表了一种新的治理主体。对于温州而言，民营经济的发达、市场机制的相对完善，本身就为行业协会的发展提供了较为宽松的制度空间，民营经济的发展与壮大势必会对传统的公共权力的支配和运作方式产生很大的影响，进而改革来适应经济的飞速发展和社会结构的不断变迁。行业协会的出现则使得变迁成为现实。但是，行业协会对治理的要求是隐藏在商会提供集体物品的努力中的。从行业协会生成的原因看，行业协会的存在必定是因为有一个利益群体需要聚合形成现实组织，提供集体物品；这样的组织从本质上看，是一个利益集团。

利益集团的宗旨在于“影响国家政策的指定，并不是图谋政府组织。”自从第二次世界大战以后，古典自由主义导致国家的职能处于“守夜人”的地位。但是市场经济的不断发展与完善，突显了市场自身的缺陷，需要政府的干预。在这种情况下，影响政府政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径了。西方资本主义发展到垄断阶段标志着其已经进入成熟时期并进入一个新的阶段，与经济制度相配套的多元化民主政治体制也趋于稳定和成熟。在这种政治体制架构下，各种团体和组织生存和发展的条件和环境比较宽松，对政府行为施加影响的途径也逐渐增多，而利益集团正使利用了这种有利条件才逐步成熟和壮大起来的。利益集团的生长在当今的中国式一个不可逆的过程，；民营经济的充分发展不但培育了独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系、自由独立的个性意识，而且重新界定了产权关系和社会资源以及个人财产的占有和分配原则；政府的治理方式则明显具有上一个时代的色彩，支配资源的权力极大，不能与市场经济相适应，一般政府的缺点和转型期政府的缺点集于一身。因此对于市场经济主体而言，发展自身就必须在一定程度上改变政府和政策。

对行业协会的合法性的研究认为行业协会需要社会合法性、法律合法性、行政合法性、政治的合法性。行业协会能够提供一些公共物品，还有集体物品。使得社会合法性成为温州行业协会存在的基础和权力的来源。因此必须满足行业协会的社会合法性。所以，行业协会必须提供集体物品，还有一些公共物品在促进公共利益。像一些学者研究表明，壮大的行业协会不仅可以繁荣经济，使得市场成熟，还能促进公共利益。

行业协会能够与政府和本地企业的有效合作也是成功的必要条件。如烟具行业协会对于欧盟的反倾销案，政府部门与行业协会的合作是非常重要的，行业协会的努力促进了政府部门在应对反侵销上完善政府的职能。在中国这个人治、人情味很重的国家，也许一把手的一句话就能使整个行业协会的努力得到实现，所以取得政府领导人的理解支持也是行业协会打开局面的一个选择。作为一个利益集团，在反倾销案中，它不仅提供了集体物品，也增进了公共利益，这与政府的目前是一样的。这能够促进行业协会与政府的良好合作。

并且，行业协会的有效服务又与商会掌握的资源和获得资源的能力有关，更容易影响政府。康晓光认为，1978年以后，中国政府的合法性基础发生了变化，合法性主要靠经济发展支撑，合法性主要体现为“政绩合法性”。但近年来，由于政府职能的转变，政府也开始从关注GDP的增长，向关注社会公共事业上转移，人民生活观念的转变，更多的开始追求越来越好的公共服务。这样，政府、企业、行业协会在经济建设与社会建设上产生了契合点。虽然温州的行业协会与温州政府形成了良好的互动机制，但是温州行业协会的发展壮大以及与政府的良性互动却给我们很大的启发：相比于我国目前对治理转型之政治学意义的追求，温州地方治理的转型是经济社会发展的“倒逼”产物，其中最主要的意义是，为民营经济发展提的外部环境做出了极大的贡献。因此，可以说，我国兴起以行业协会为依托的地方治理相对于西方国家，或许可以成为推进民主社会的一种较好的选择路径和方式。

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