收容教养之检视与反思

周雄　王巍

摘 要 收容教养是以我国刑法为依据确立起来的一项制度，具体体现在《刑法》第十七条第四款。收容教养在法律性质上存在较大争议，亟需厘清，并在实践中存在立法、程序以及执行三方面问题。为此应构建合理的立法模式，并在实体和程序规范以及执行体制等方面改革完善。

关键词 收容教养 性质 检视 反思

作者简介：周雄，江苏省常州市天宁区人民法院法官助理，法学硕士，主要从事刑法学研究；王巍，江苏省常州市天宁区人民法院，审判员。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-174-02

收容教养是以我国刑法为依据确立起来的一项制度，具体体现在我国现行刑法第十七条第四款：“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。”此外，1991年未成年人保护法第三十九条和1999年预防未成年人犯罪法第三十八条也为收容教养制度提供了法律依据。本文试对收容教养的几个重要问题进行检视和反思，以期对制度完善有所裨益。

一、争议：收容教养性质之辨析

关于收容教养的性质，理论界和实务界争论不断，具体来说主要有以下几种学说： 首先是行政处罚说。理由：（1）收容教养的规范主要来自政府部门的规章和文件，且由公安独自审批决定，与行政处罚的程序无异；（2）根据1998年最高人民法院給湖南省高院的批复，公安机关作出的收容教养决定是一项具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围，当事人若对收容教养的决定不服可以向法院起诉。其次是刑事处罚说。理由：（1）少年触犯的是刑法；（2）收容教养规定于刑法之中，是实现刑事责任的一种特殊方式；（3）收容教养体现对人身自由的限制和剥夺，具有和刑罚相当的严厉性。还有就是刑事强制措施说。理由：（1）收容教养的对象是触犯刑法的少年，具有刑事性；（2）被收容教养的少年须在一定场所和期限内接受教育改造，自由受限，所以又带有强制性。最后是保安处分说。理由：（1）收容教养和保安处分都具有社会防卫的立法目的；（2）少年是收容教养的适用对象，同时也可以成为保安处分的适用对象；（3）实施方式上，保安处分注重改善和教化，不具有刑罚那样剥夺权利和伦理非难的性质，注重预防犯罪，这一点和收容教养极为相似。

笔者认为，首先可以排除“刑事处罚说”，因为从《刑法》第十七条第四款来看，条文本身已将收容教养排除在刑事处罚之外。其次，“行政处罚说”也站不住脚，因为收容教养并不在《行政处罚法》规定的七种行政处罚之列，并且限制人身自由的行政处罚只能由法律规定。《立法法》第四十二条规定，法律解释权归属于全国人大常委会，对刑法条文需要进一步明确其具体含义的，依法应当由全国人大常委会作出解释，所以最高人民法院给湖南省高院的批复其实是不具有法律效力的。再次，“强制措施说”也不科学，因为强制措施只是对相对人人身权利的一种临时性限制，而收容教养实则是对少年的终局性处分。最后，“保安处分说”的问题在于，收容教养并不仅仅立足社会防卫，更着眼于促进少年健康成长，它是替代和避免刑罚的一种处置手段，不同于保安处分对刑罚的补充功能。

世界上很多国家和地区都已制定了专门针对未成年人的法律，并规定了在少年罪错处遇中具有替代刑罚性质的措施，即所谓的“保护处分”。具体而言，是将实施了违法犯罪等严重不良行为的少年予以收容，通过限制自由的方式，改变其原有的生活环境，矫正其不良习惯和习性，促进其健康成长。就我国收容教养的立法宗旨和实际运作来看，和域外的“保护处分”具有着内在精神和外在形式的一致性，并无本质上的区别。

二、检视：收容教养存在之问题

（一）实体规范之缺陷

首先是法律依据不充分。现行收容教养制度是一种剥夺触刑少年人身自由的法律处分，立法法第八条明确了法律保留的具体事项，限制公民人身自由的强制措施和处罚只能由法律来规定。尽管我国刑法、未成年人保护法和预防未成年人犯罪法为收容教养制度的确立提供了法律依据，但是这种依据并未包含限制和剥夺人身自由的条款。现实中收容教养的具体内容大多是由位阶较低的部门规章、政策性文件等予以规定，其实有违立法法。其次是体系混乱。全国人大及常委会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部以及地方政府等都曾针进行过相关的立法活动，立法主体的多元混杂不可避免会导致不同法律文件之间效力的冲突。另外，在有关收容教养的法律文件中，瑕疵随处可见。以《刑法》第十七条第四款为例：首先，“不满十六周岁”只规定了年龄上限，而未规定下限。其次，何为“必要的时候”，也没有具体规定，而且“必要的时候”与“也可以由政府收容教养”中的“也可以”搭配使用，这在逻辑上讲不通。最后，“政府”是一个抽象的行政法学概念，指代不清。

（二）程序规范之缺陷

公安机关在整个收容教养案件的程序中拥有着非常大的权力，不仅单独对案件事实进行调查并作出决定，同时还拥有收容教养的审批权，具体是由县级公安机关审核、呈报，省、地两级公安机关审批。在整个收容教养的程序中，律师不参与，检察机关不介入，人民法院不审判，被决定收容教养的少年也缺少申辩的权利，基本上是公安机关一家说了算，权力不可谓不大。由于缺乏对公安机关权力的监督和制约，少年的合法权益往往很容易被侵害。

（三）执行体制之缺陷

首先，收容教养的执行方式非常单一，就是通过剥夺人身自由的方式，将少年限制在特定的场所内接受强制性的教育、感化和矫治。在实践中，惩罚重于教育，劳作多于技能培训。其次，目前的执行体制非常混乱，有的地方被收容教养少年由未成年犯管教所代管，有的地方由先前的劳动教养场所代管，有的地方是依据《少年教养工作管理办法（试行）》成立的少年教养所予以收容教养，还有的地方将被收容教养少年送进工读学校进行教育。第三，执行期限偏长，过于严厉，同时缺乏弹性和变通。作为一种非刑罚处置措施，收容教养剥夺人身自由1至3年，最长达4年。

三、反思：收容教养改革之构想

（一）立法模式之抉择

对收容教养进行立法完善目前已为学界普遍认同，然而关于立法模式学者看法不一。笔者认为有两种方案较为可行。一种方案是由全国人大常委会对现行刑法第十七条第四款进行修改或作立法解释，对收容教养的基本问题作出明确规定。同时，在对现有相关规范性文件进行清理的基础上，授权国务院制定实施收容教养制度的具体办法，由此形成以刑法与行政法规相结合的立法模式。从长远看，还有一种更理想的方案，即将第一种方案中的具体规定设置在预防未成年人犯罪法中，在未成年人保护法中也规定若干条款，随着我国少年司法理论、实践的进步，待时机成熟时出台一部囊括收容教养制度及其他处遇措施的《少年法》。

（二）实体规范之完善

1.明确收容教养的年龄下限。刑法第十七条第四款只规定了“不满16周岁”的上限。对于收容教养的年龄下限，笔者认为不能过低。我国民法通则规定不满10周岁的未成年人是无民事行为能力的人，因此无论在何种情况下10周岁以下的未成年人都不应成为收容教养的适用对象。同时我国《义务教育法》将6周岁作为公民接受义务教育的起始年龄，因而一个少年在完成小学的义务教育后大致是12周岁，这时已具备较好的认知能力。所以将收容教养的年龄下限规定为12周岁，于情于理于法都比较合适。

2.明确收容教养的适用条件。关于“必要的时候”，不妨这样规定：对于已满12周岁不满16周岁、不予刑事处罚的触刑少年，应当责令其家长或监护人加以管教；在具有下列情形之一时，可予以收容教养：（1）父母双亡，无家可归，流浪社会的孤儿；（2）父母或其他监护人确无管教能力，或者有管教能力但拒不管教、放弃管教的；（3）主观恶性较大，恶习较深，劣迹较多，难以教育的；（4）失学、辍学后在社会上游荡，有再次违法犯罪可能的。但是，对于初犯、偶犯以及在校学生，且父母或其他监护人有实际管教能力的，不得予以收容教养。

3.合理确定收容教养的期限。基于人权保护的需要，同时考虑到矫治效果，不妨规定6个月的最低期限（大致相当于一个学期），而对于上限的设定不宜太长，可规定为2年。同时，在对收容教养期限作出合理规定的前提下，还应根据矫治效果赋予执行期限一定的弹性。

（三）程序规范之变革

目前在收容教养案件的办理中，是由公安机关进行立案、侦查，可以继续沿用这一做法。公安机关在对案件事实进行了充分侦查之后，应当及时作出是否予以收容教养的初步认定。对于应当判刑的少年，应将案件移送人民检察院起诉。对于不应判刑的少年，如果认为可以不予收容教养，则应当责令其家长或监护人严加管教。如果认为应该予以收容教养，则应当填写《收容教养意见书》，详细写明案件事实、意见和理由，并附上证据材料，移送至同级法院。收容教养的决定权由法院行使，具体由法院的少年庭审理，没有少年庭的法院可由刑庭审理。法庭审查公安机关移送材料，对少年人身危险性和家庭管教能力进行综合评估，最终在作出不予刑事处罚判决的同时，作出是否予以收容教养的决定。立法应当赋予少年辩护、辩解、请求律师参与以及对决定不服可申请复核的权利。

（四）执行体制之健全

鉴于实践中执行混乱，有必要统一收容教养的场所，建立专门机构教育矫治少年。采取半封闭的执行模式，建成校园式、社区式的场所，减少警备设施。为节约资源，可考虑整合工读学校和原劳教场所。在执行方式上采取封闭式与社会化教育相结合，将少年收容在并不完全封闭的收容教养院内，同时采取相对宽松的管理模式，如定期组织少年外出参观市内有关公共场馆和文化活动，使其接受主流思想文化的熏陶与教育，感受社会正能量。实行个别化、分类化处遇，比如日本对收容的少年，会制定针对该少年的“个别处遇计划”，详细列明少年的犯罪原因、个人情况、教育内容以及矫治目标，并在执行中定期评估。评估结果将成为提前解除或减少收容教养期限的依據之一。

参考文献：

[1]赵荣国.收容教养之我见.劳改劳教理论研究.1990（4）.

[2]陈花梅.收容教养制度立法研究——以当代中国内地为视角.湘潭大学2005年硕士学位论文.

[3]张桂荣，宋立卿.违法犯罪未成年人矫治制度研究.北京：群众出版社.2003年版.

[4]沈玉忠.未成年人犯罪特别处遇研究.北京：中国长安出版社.2010年版.